K omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho volebního práva

Omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho volebního práva

    Do 31. 12. 2013 platilo, že není-li fyzická osoba pro duševní poruchu, která není jen přechodná, vůbec schopna činit právní úkony, soud ji zbaví způsobilosti k právním úkonům [§ 10 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, v rozhodném znění (dále již „obč. zák.“)], a jestliže fyzická osoba pro duševní poruchu, která není jen přechodná, anebo pro nadměrné požívání alkoholických nápojů nebo omamných prostředků či jedů je schopna činit jen některé právní úkony, soud její způsobilost k právním úkonům omezí a rozsah omezení v rozhodnutí určí (§ 10 odst. 2 obč. zák.). Přitom do 6. 4. 2014 tzv. volební zákony zakotvovaly překážku ve výkonu volebního práva tak, že jí bylo zbavení způsobilosti k právním úkonům. Do tehdejší nejednotné soudní praxe v uvedené materii vstoupil Ústavní soud svým nálezem ze dne 12. 7. 2010, sp. zn. IV. ÚS 3102/08, který zaujal právní názor, že při rozhodování o zbavení či omezení způsobilosti fyzické osoby k právním úkonům jsou obecné soudy povinny zvlášť posuzovat i to, zda je konkrétní osoba schopna porozumět smyslu, účelu a důsledkům voleb, a dále, že soudy musejí své rozhodnutí v uvedeném směru řádně odůvodnit. Ústavní soud tehdy vyložil, že posuzované omezení volebního práva se vztahuje na všechny osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům. Uložil soudům, aby v těchto případech pečlivě zkoumaly, zda konkrétní osoba je schopna porozumět smyslu, účelu a důsledkům voleb. Pakliže by toho schopna byla, nemůže být zbavena způsobilosti k právním úkonům, nýbrž jí tato způsobilost může být nanejvýš proporcionálně omezena.

     V souvislosti s účinností nového občanského zákoníku č. 89/2012 Sb. (dále též „o. z.“ nebo „nový občanský zákoník“), který do našeho právního řádu zakotvil civilní právní institut omezení svéprávnosti (v nových právních poměrech již není možné člověka zcela zbavit svéprávnosti, jako tomu bylo dříve ve formě zbavení způsobilosti k právním úkonům), došlo i k novelizaci volebních zákonů, které napříště za překážku ve výkonu volebního práva stanovily „omezení svéprávnosti k výkonu volebního práva.“ Volební zákony přitom v poznámce pod čarou odkazují na § 55 a 65 o. z. upravující institut omezení svéprávnosti člověka.

    Rozhodovací praxe soudů se však v dané materii rozdělila prakticky na dva tábory. První tábor dosud zaujímal právní názor, že omezení svéprávnosti člověka je soukromoprávním institutem nemajícím přesah do veřejného (tedy i volebního) práva, a proto podle platné právní úpravy není možné omezit svéprávnost člověka ve výkonu jeho volebního práva. Soudy v těchto případech proto v souvislosti s případným omezením svéprávnosti člověka nepřistupovaly k omezení jeho volebního práva, a buďto v odůvodnění svého rozhodnutí tuto okolnost (povětšinou velmi stručně) zmínily, a jindy se o této otázce ve svém rozhodnutí vůbec nezmiňovaly. Druhý názorový tábor zase vycházel z teze, že lze člověka omezit i ve výkonu jeho volebního práva, a pokud k tomu soudy v jednotlivých případech dospěly, uvedené omezení (ať již se týkalo aktivního či pasivního volebního práva člověka, případně obojího volebního práva) v rozsudečném výroku uvedly např. tak, že posuzovaný „není schopen vykonávat volební právo“, nebo „není schopen vykonávat aktivní i (případně jen) pasivní volební právo“, anebo „není schopen činit právní jednání v oblasti uplatňování volebního práva.“

     Rozkolísanost soudní praxe v této oblasti dosáhla takového stupně, že Ministerstvo vnitra učinilo u Nejvyššího soudu podnět, aby ten sjednotil dosavadní rozhodovací praxi v této materii a přijal stanovisko, jež bude pro obecné soudy vodítkem pro další rozhodování. Jak se ovšem ukázalo, i na půdě Nejvyššího soudu docházelo k velmi silným názorovým pnutím k řešení této problematiky, když byly postupně zpracovány tři návrhy stanoviska.

      První (přepracovaný) návrh stanoviska byl prezentován těmito právními větami:

     1. Soudy nejsou oprávněny rozhodovat o omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho volebního práva či ve výkonu jeho práva hlasovat v (obecním nebo krajském) referendu, neboť k tomu nejsou zákonem zmocněny.

     2. Výkon volebního práva, jakož i výkon práva hlasovat v (obecním nebo krajském) referendu nemá charakter právního jednání člověka.

     3. Soud rozsudek, jímž nesprávně svéprávnost člověka omezil ve výkonu jeho volebního práva nebo ve výkonu jeho práva hlasovat v (obecním nebo krajském) referendu, zruší podle § 42 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních (dále též „z. ř. s.“).

     Návrh vycházel z toho, že nynější právní úprava tzv. volebních zákonů, za existence právního institutu omezení svéprávnosti člověka, nově stanovila za překážku ve výkonu volebního práva „omezení svéprávnosti k výkonu volebního práva“, aniž by ovšem byla realizována příslušná zákonná novelizace souvisejících právních předpisů (minimálně nového občanského zákoníku upravujícího právní institut omezení svéprávnosti a zákona o zvláštních řízeních soudních). Jde o to, že právní úprava omezení svéprávnosti podle stávajícího normativního vyjádření se výhradně vztahuje na omezení soukromoprávního právního jednání člověka a nijak neřeší (neupravuje), za jakých podmínek lze omezit svéprávnost člověka ve výkonu jeho volebního práva. Z tohoto pohledu nebyl považován za ústavně konformní výklad, který by vedl k závěru o oprávněnosti obecných soudů zbavovat člověka jeho volebního práva na podkladě soudního rozhodnutí o omezení svéprávnosti ve výkonu jeho volebního práva, pouze na základě úmyslu zákonodárce plynoucího z příslušných ustanovení tzv. volebních zákonů, v nichž je překážka výkonu volebního práva spojována s omezením svéprávnosti ve výkonu jeho volebního práva, kdy je v inkriminovaných paragrafech činěn pouhý odkaz na právní institut omezení svéprávnosti podle § 55 až 65 o. z., vždy v rámci poznámky pod čarou, jakoby se předpokládalo, že v těchto odkazovaných ustanoveních je obsažena (upravena) ona možnost omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho volebního práva, což ovšem není.

     I. návrh stanoviska považoval za silný argument, jenž zpochybňuje názory o implicitním založení pravomoci, resp. o oprávnění soudů rozhodovat o omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho volebního práva, okolnost, že se omezení má týkat výkonu volebního práva garantovaného Listinou základních práv a svobod (dále již „Listina“). V tomto směru bylo dále argumentováno s tím, že je-li v čl. 21 odst. 3 Listiny obsaženo, že podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon, a stanoví-li čl. 2 odst. 2 Listiny, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, pak za jediný ústavně souladný výklad je třeba považovat ten, že obecné soudy mohou přistoupit k omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho volebního práva jen při existenci tomu odpovídající právní úpravy, neboť stávající právní institut omezení svéprávnosti podle občanského zákoníku se vztahuje výlučně k regulaci v oblasti soukromého práva. Uplatňování státní moci jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, tudíž znamená, že orgány státu, případně jiné subjekty s veřejnoprávním prvkem, na něž byla státní moc delegována, musejí státní moc vykonávat výlučně v mezích zákona a nikoliv způsobem jdoucím nad rámec zákona.

     Tento návrh stanoviska současně vycházel z názoru, že popsaný právní stav je zcela jiný, než ze kterého při rozhodování vycházel Ústavní soud ve věci sp. zn. IV. ÚS 3102/08 (tehdy existoval právní institut omezení způsobilosti k právním úkonům, kdy právě zbavení, a nikoliv omezení ve způsobilosti k právním úkonům, bylo překážkou výkonu volebního práva), jelikož s vydaným soudním rozhodnutím o zbavení (civilní) způsobilosti dotčené osoby k právním úkonům osoby byla bez dalšího (jako zákonem předvídaný právní důsledek) tato osoba zbavována svého volebního práva, což – jak již shora bylo vyloženo – ústavně právně nebylo akceptovatelné. Stávající právní poměry ovšem takový důsledek nezakládají, neboť tzv. volební zákony vycházejí z toho, že překážkou výkonu volebního práva je omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho volebního práva soudem, jemuž ovšem žádný právní předpis také oprávnění nezakládá. Jelikož se zde jedná o zbavení volebního práva člověka, je třeba dát pochopitelně průchod takovému výkladu, kterým se ochraňují ústavně garantovaná práva člověka, a tedy i jeho volební právo. Je přitom výsostnou věcí zákonodárce, zda vůbec, a pokud ano, pak s jakým normativním obsahem přistoupí k regulaci v této výseči veřejného práva, obzvláště v situaci, kdy stávající institut omezení svéprávnosti primárně doléhá na soukromoprávní oblast, takže má-li mít v tom kterém rozsahu tento institut přesah i do veřejného práva (např. i v oblasti omezení výkonu volebního práva člověka), pak je nasnadě, že tento přesah musí být normativně (zákonem) upraven, včetně založení oprávnění příslušného orgánu (v demokratickém právním státě jedině soudu) o této závažné ingerenci rozhodovat. Není ovšem ústavně slučitelné absenci nezbytného normativního (hmotněprávního a procesně právního) základu „dotvářet“ cestou účelového výkladu práva, který zjevně odporuje ústavně právní optice.

      Tento první návrh stanoviska ovšem neobdržel při hlasování na zasedání civilního kolegia Nejvyššího soudu potřebný počet hlasů. S ohledem na tuto okolnost byl proto zpracován druhý oponentní návrh stanoviska, který zaujímal právní názor, že v  řízení o omezení svéprávnosti je soud povolán současně k rozhodnutí, zda se posuzovaná osoba omezuje rovněž ve svéprávnosti k výkonu volebního práva. V tomto návrhu byla zvolena právní argumentace, že tzv. volební zákony stanoví, že překážkou výkonu volebního práva je omezení svéprávnosti k výkonu volebního práva, čímž se dostalo zákonné úpravy určitému právně-politickému poměru, a že tedy omezení svéprávnosti k výkonu volebního práva je tak „skutkovou podstatou“ jedné z právem zakotvených překážek výkonu volebního práva, která, je-li dána, volební právo vykonat nelze, a to se všemi konkrétními důsledky, jež z toho vyplývají podle příslušných volebních zákonů. Návrh dále vycházel z argumentace, že se posouzení překážky výkonu volebního práva má odbývat v občanském soudním řízení o způsobilosti k právním úkonům vedeném podle ustanovení § 186 až § 191 o. s. ř., ve znění účinném do 1. 1. 2014, jak se podává z nálezu Ústavního soudu ve věci sp. zn. IV ÚS 3102/08. Podle druhého návrhu stanoviska není důvodu, aby tím, kdo je povolán k autoritativnímu stanovení posuzované překážky ve výkonu volebního práva, nebyl týž orgán, který rozhoduje o omezení svéprávnosti podle „základní“ hmotněprávní úpravy (§ 55 až § 65 o. z.); je-li takovým orgánem – mimo jakoukoli pochybnost – („občanskoprávní“) soud (viz ustanovení § 34 a násl. z. ř. s.), pak je jím i pro rozhodování, zda je zde překážka ve výkonu volebního práva v podobě omezení svéprávnosti k výkonu volebního práva či nikoli. Okolnost, že v postavení toho, kdo o této překážce rozhoduje, je právě soud, vytváří současně adekvátní předpoklad pro úsudek, že i práva zakotvená v Úmluvě Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením (viz bod 35) budou náležitě šetřena. Zákonodárce tedy volebními zákony pro obecný soud „rozšířil“ (viz bod 64) předmět jím vedených řízení o omezení svéprávnosti ze „standardních“ právních poměrů soukromoprávních tak, že jej povolal též (typicky současně) k rozhodnutí dalšímu, byť zasahujícímu do specifických poměrů veřejnoprávních (volebních).

      K výhradě prvního návrhu stanoviska, že výkon volebního práva není právním jednáním, se ve druhém návrhu stanoviska uvádí, že právní jednání (§ 15 odst. 2 o. z.), které je institutem omezení svéprávnosti v právním postavení konkrétní osoby „omezováno“, a jež je postaveno na kvalifikovaném projevu vůle, není – při širším výkladu – nepřipodobitelné k tomu projevu vůle, jímž tato osoba pověřuje (volebním aktem) jiného k tomu, aby jej reprezentoval sice při správě věcí veřejných, které však na jeho („soukromé“) osobní zájmy a potřeby jsou způsobilé mít vliv (byť nepřímý, leč nezřídka i podstatný), a to jak v té všeobecné míře, v jaké se stát prezentuje jako stát demokratický (čl. 1 odst. 1 Ústavy), tak zprostředkovaně i v míře (v jednotlivých případech) zcela konkrétní i individuálně osobní. Zájmy soukromoprávní na jedné straně a veřejnoprávní na straně druhé (ve prospěch ustavení podmínek rozumného a odpovědného volebního aktu), tedy nestojí až tak příkře proti sobě, jak se na první pohled formálně zdá; rozhodl-li se zákonodárce tyto zájmy navzájem „neoddělovat“, pak není důvod k principiálnímu či jinak silnému protestu. Schopnost „právně jednat“ lze vnímat i v širším smyslu, totiž jako schopnost vystupovat kompetentně – rozumně i volně – nejen vůči jednáním občanskoprávně smluvním, nýbrž i k těm, která jsou vlastní jednáním „volebním“ – což zde jmenovitě znamená způsobilost chápat smysl a účel voleb, jejich subjekty a procesy vedoucí k jejich výsledku, a zejména pak způsobilost chápat v nich svůj vlastní osobní zájem. Nutno také připustit, že v poměrech konkrétních se soukromoprávní podmínky omezení svéprávnosti prosadí silněji a přednostně před současně působícími podmínkami veřejnoprávními, a tak tomu bude nepochybně v situacích, kdy bude posuzováno omezení svéprávnosti k výkonu volebního práva pasivního, neboť zde eventualita zvolení představuje vskutku i „hrozbu závažné újmy“, pakliže s odpovídající funkcí je spojena odpovědnost hmotná či dokonce trestněprávní. Ani co do volebního práva aktivního však nelze ve všech případech vyloučit nedostatek podmínky, že jeho výkon nesmí jít proti „zájmu člověka“, jelikož se tak může stát (zejména) působením nekontrolovatelného cizího vlivu, jenž s tímto individuálním zájmem je objektivně v kolizi, eventuálně i v těch zvláštních případech, kdy celkové prostředí voleb představuje pro specificky handicapovaného člověka neúměrnou a zdraví poškozující psychickou zátěž.  

      Na letošním lednovém zasedání civilního kolegia Nejvyššího soudu ovšem ani druhý návrh stanoviska nebyl přijat, a proto byl pověřen třetí člen kolegia vypracováním v pořadí již třetího návrhu stanoviska. Tento třetí návrh byl posléze zpracován a vychází z těchto závěrů:

      1. V řízení o omezení svéprávnosti je soud oprávněn rozhodnout i o tom, zda se posuzovaná osoba omezuje ve svéprávnosti k výkonu volebního práva.

     2. Omezit posuzovanou osobu ve správnosti k výkonu volebního práva lze jen výrokem soudního rozhodnutí (výslovně).

      Jak je zřejmé z odůvodnění tohoto třetího návrhu stanoviska, návrh v zásadě vychází z argumentace užité ve druhém návrhu stanoviska, přičemž na podporu shora uvedených závěrů přichází dále s odkazem na aktuální nález Ústavního soudu ze dne 5. 12. 2016, sp. zn. IV. ÚS 1580/16, v němž se mimo jiné uvádí, že „soudy jsou povinny posuzovat věci tohoto druhu důsledně...tak, aby rozsah omezení svéprávnosti – od přiznání bez jakéhokoli omezení až po omezení fakticky se blížící zbavení způsobilosti k právním úkonům podle dřívější právní úpravy zásadně odpovídal skutečným vlastnostem a schopnostem a zejména nejlepšímu zájmu člověka...“ Dále třetí návrh stanoviska zaujal názor, že v označeném nálezu sp. zn. IV. ÚS 1580/16, Ústavní soud navazuje na svůj předchozí nález sp. zn. IV. ÚS 3102/08 (řešící problematiku zbavení způsobilosti k právním úkonům ve vztahu k výkonu volebního práva) s tím, že „si lze představit celou škálu právních jednání, která by...mohl člověk učinit a jejichž právní povaha by byla značně problematická, ať již by se jednalo o smluvní závazky (nákup zboží, úvěrová smlouva), dispozice s majetkem, realizaci volebního práva (pod vlivem jiné osoby) či uzavření manželství.“ Třetí návrh tak vychází z toho, že v rozhodování Ústavního soudu lze vysledovat judikatorní kontinuitu v řešení problematiky omezení výkonu volebního práva člověka, a to při pohledu na aplikaci předchozího institutu zbavení způsobilosti k právním úkonům a nynějšího institutu omezené svéprávnosti.

     Pokud jde o procesní postupy soudů, třetí návrh stanoviska předkládá následující řešení:

     - k rozhodnutí o omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho volebního práva je povolán soud;

     - za právní jednání lze považovat i výkon volebního práva, který může být předmětem omezení svéprávnosti člověka v režimu podle § 55 až 65 o. z., neboť je zde požadavek státu, aby volební právo „realizovaly“ osoby, které „jsou schopny racionálně se rozhodovat a porozumět významu, účelu a účinkům voleb“;

      - schopnost „právně jednat“ je představitelná jako schopnost vystupovat kompetentně – rozumně i volně – nejen vůči jednáním občanskoprávně smluvním, nýbrž i k těm, která jsou vlastním jednáním „volebním“, což zde znamená způsobilost chápat smysl a účel voleb, jejich jednotlivých forem, jejich subjekty a procesy vedoucí k jejich výsledku, a zejména pak způsobilost chápat v nich svůj vlastní osobní a odůvodnitelný zájem;

     - soukromoprávní podmínky omezení svéprávnosti se prosadí silněji a přednostně v situacích, kdy bude posuzováno omezení svéprávnosti k výkonu pasivního volebního práva, neboť zde eventualita zvolení představuje „hrozbu závažné újmy“, pakliže s odpovídající funkcí je spojena odpovědnost hmotná či dokonce trestněprávní;

     - vyloučit nelze ani omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho aktivního volebního práva (např. s ohledem na možné působení nekontrolovatelného cizího vlivu, případě kdy celkové prostředí voleb představuje pro specificky handicapovaného člověka neúměrnou a zdraví poškozující psychickou zátěž);

     - před rozhodnutím o omezení svéprávnosti je nezbytné posuzovaného zhlédnout, případně jej (je-li to možné) vyslechnout, vyslechnout blízké osoby ohledně chování posuzovaného, případně provést místní šetření, zajistit si odborná vyjádření, znalecké posudky atd.;

     - vyjádření, že posuzovaný je omezen ve svéprávnosti ve výkonu volebního práva, musí být vyjádřeno ve výroku rozsudku, pokud soud přistoupí vedle konkrétně stanovených soukromoprávních omezení též k omezení ve výkonu volebního práva, a to s případným určením, kterého volebního práva (zda aktivní, pasivního či obou, eventuálně kterých voleb) se omezuje;

      - pokud soud podmínky pro omezení svéprávnosti k výkonu volebního práva neshledá, uvede tuto skutečnost v odůvodnění svého rozhodnutí, aby nebylo o takovém závěru soudu žádných pochyb.

      Tento III. návrh stanoviska byl po složitém jednání nakonec schválen občanskoprávním a obchodním kolegiem Nejvyššího soudu na jeho mimořádném zasedání, které se konalo dne 15. 2. 2017.

      Přijaté stanovisko v této záležitosti musejí obecné soudy při rozhodování o omezení svéprávnosti reflektovat.

      Já osobně jsem nesouhlasil s přijetím tohoto stanoviska, neboť se domnívám, že jde o nežádoucí jev, pokud je absence příslušné hmotněprávní úpravy – jež v tomto případě může vést až ke zbavení volebního práva člověka – nahrazována stanoviskem (byť) Nejvyššího soudu; zjednání nápravy evidentně příslušelo a přísluší zákonodárci, který by měl vymezit (konkrétní) právní pravidla, za kterých lze přistoupit k omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho volebního práva. Je rovněž otázkou, jak se k celé záležitosti postaví Ústavní soud. V každém případě v dané záležitosti došlo v důsledku přijatého stanoviska (schválením III. návrhu shora) ke sjednocení dosud velmi rozkolísané rozhodovací praxe obecných soudů, které napříště budou při rozhodování o omezení svéprávnosti člověka ve výkonu jeho volebního práva postupovat podle občanského zákoníku, zákona o zvláštních řízeních soudních, a to s přihlédnutím k přijatému stanovisku Nejvyššího soudu. V těch případech, kdy soudy již omezily svéprávnost člověka, avšak nikoliv výslovně v oblasti výkonu jeho volebního práva, platí, že takový člověk není ve výkonu volebního práva omezen.