Úvodní stránka > Odborné symposium: Majetkoprávní úkony obce

Odborné symposium: Majetkoprávní úkony obce

19.09.2011 08:29

Dne 5. října t. r. pořádá předsedkyně Nejvyššího soudu ČR paní JUDr. Iva Brožová VII. Odborné symposium k tématu sankčních postihů vadných právních úkonů v judikatuře Nejvyššího soudu. Předmětem zájmu se stal mj. rozsudek (našeho senátu) Nejvyššího soudu ze dne 31. května 2011, sp. zn. 30 Cdo 4255/2009, ve kterém byl zaujat následující právní názor:

Starosta obce nemůže "dotvářet" či "pozměňovat" projevenou (a dosud navenek v rámci právního úkonu obce formálně právně nevyjádřenou) vůli zastupitelstva obce, která (jako jediná) je relevantní pro vznik, změnu či zánik příslušného právního vztahu. Učiní-li přesto starosta jménem obce právní úkon, který nekoresponduje (z hlediska základních náležitostí právního úkonuú rozhodnutí obecního zastupitelstva, jde ve smyslu § 39 obč. zák. o neplatný právní úkon.

text rozhodnutí zde: https://www.nsoud.cz/JudikaturaNS_new/judikatura_prevedena2.nsf/WebSearch/AFC6C1068F1DF11AC12578A90044D956?openDocument

Advokát Mgr. Aleš Roztočil, L.L.M. a advokátní koncipientka JUDr. Petra Bohůnová, L.L.M. Eur. Int. (oba z Advokátní kanceláře Havel, Holásek & Partners, s. r.o.) s uvedeným rozhodnutím nesouhlasí a k tomuto rozhodnutí sepsali (jak mi bylo přeposláno od asistenta předsedkyně NS ČR) následující:

"Příspěvek k VII. odbornému symposiu Nejvyššího soudu České republiky na téma

„Sankční postihy vadných právních úkonů v judikatuře Nejvyššího soudu“

Tématický okruh:

Č. 1 (Posuzování právních úkonů a požadavky na jejich právní bezvadnost)

Autoři příspěvku:

Mgr. Aleš Roztočil, LL.M., advokát působící v Havel, Holásek & Partners, s.r.o., advokátní kancelář, e-mail: aleš.roztocil@havelholasek.cz; tel.: 545 423 457

JUDr. Petra Bohůnová, LL.M. Eur. Int., advokátní koncipientka působící v Havel, Holásek & Partners, s.r.o., advokátní kancelář, e-mail: petra.bohunova@havelholasek.cz, tel.: 545 423 427

Spisová značka a datum:

Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. května 2011, sp. zn. 30 Cdo 4255/2009

Právní věta:

Jestliže starostou uzavřená převodní smlouva coby právní úkon obce nekoresponduje obsahu vydaného rozhodnutí zastupitelstva obce k uzavření takového právního úkonu a týká se přitom podstatných náležitostí daného právního úkonu (převáděných nemovitostí, výše kupní ceny, případně podmínek převodu publikovaných v záměru obce a posléze obecním zastupitelstvem schválených v rámci rozhodnutí o příslušném majetkoprávním úkonu obce), jde o věcný nesoulad mezi oznámením záměru, resp. rozhodnutím zastupitelstva obce a uzavřenou převodní smlouvou, tedy o situaci, kdy zastupitelstvem obce projevená vůle formou schválení daného právního úkonu je odlišná od obsahu převodní smlouvy, kterou za obec uzavřel (projevil) její starosta; v takovém případě jde ovšem o právní úkon obce, který je ve smyslu § 39 obč. zák. neplatný pro rozpor se zákonem.

Stručné stanovisko:

S rozhodnutím nesouhlasíme.

Skutkové okolnosti:

Zastupitelstvo Obce Světlá Hora (žalovaná 1, dále jen „obec“) schválilo záměr na prodej lesních pozemků, které byly předmětem rozhodovaného sporu (dále jen „pozemky 1“), a pozemků v katastrální území X, jež měly být teprve prodány po rozměření geometrickým plánem a po převedení do vlastnictví obce (dále jen „pozemky 2“), žalobci, a to za celkovou cenu 9.960.000,- Kč. Při sepsání notářského zápisu mělo být uhrazeno 6.000.000,- Kč a zbytek kupní ceny měl být doplacen do 31. 1. 2005. Notářský zápis měl být sepsán nejpozději do 13. 12. 2004 a v případě nesplnění ze strany zájemce (dále jen „žalobce“) měl prodej za stejných podmínek přejít na obchodní společnost Beskydská lesní s. r. o. (dále jen „žalovaná 2“). Protože do 13. 12. 2004 kupní smlouva uzavřena nebyla (obec v řízení před soudem prvního stupně prokázala, že to byl žalobce, který svým jednáním zmařil uzavření kupní smlouvy přesto, že obec připravila její návrh i návrhy dalších smluv, na které žalobce vůbec nereagoval), uzavřela dne 17. 12. 2004 obec kupní smlouvu s žalovanou 2, avšak ne ve formě notářského zápisu. Na pozemky 2 byla uzavřena smlouva o uzavření budoucí kupní smlouvy („budoucí smlouva“). Podmínkou pro uzavření kupní smlouvy s žalovanou 2 bylo zaplacení kupní ceny za všechny pozemky, tj. i ty, které obec nemohla prodat pro existenci právních vad. Zbývající část kupní ceny ve výši 535.000,- do celkové žalovaným č. 2 nabídnuté kupní ceny ve výši 10.400.000,- Kč byla obsažena ve smlouvě o uzavření budoucí smlouvy. Žalobce se domáhal určení, že vlastníkem pozemků 1 je obec s odůvodněním, že napadená smlouva byla uzavřena v rozporu s rozhodnutím zastupitelstva, pokud nebyla sepsána formou notářského zápisu. Obec namítala, že se nemůže jednat o právní úkon neplatný pro nedostatek projevu vůle, neboť pokud dala souhlas k prodeji více pozemkových parcel, je v tomto souhlasu zahrnut i prodej jen některých z nich, když navíc kupní cena za pozemky nebyla nižší, než schválilo zastupitelstvo.

Dotčená ustanovení: § 39 obč. zák., § 41 odst. 2 a § 85 zákona č. 128/2000 Sb.

Podrobné stanovisko:

Komentovaný rozsudek a jeho právní závěry:

Nejvyšší soud zamítl dovolání nabyvatele převáděných pozemků s argumentací, že usnesení zastupitelstva obce, kterým byl převod pozemků schválen, není věcně souladné s kupní smlouvou následně uzavřenou starostou obce. Nesoulad přitom spočíval v tom, že (i) předmětem kupní smlouvy byly pouze pozemky 1, tj. pouze část pozemků schválených zastupitelstvem k odprodeji, přičemž kupní cena byla oproti ceně schválené zastupitelstvem alikvotně upravena (aby korespondovala se skutečně převáděnými pozemky 1) a mírně zvýšena, a (ii) ohledně pozemků 2 byla uzavřena smlouva o budoucí kupní smlouvě (což bylo způsobeno tím, že dosud nebyly vydány do vlastnictví obce). Odvolatel argumentoval tím, že fakticky žádný nesoulad mezi smlouvou a usnesením zastupitelstva neexistuje a obci ani nemohla vzniknout žádná újma a že namítaný nesoulad je pouze formální.

Závěrem Nejvyššího soudu tedy je absolutní neplatnost smluv, u nichž smlouva uzavřená starostou obce z obsahového hlediska obsahuje jakýkoli nesoulad se schvalujícím usnesením, týkající se „převáděných nemovitostí, výše kupní ceny, případně podmínek převodu publikovaných v záměru obce a posléze zastupitelstvem schválených v rámci rozhodnutí o příslušném majetkoprávním úkonu obce.“ Starosta je při zastupování obce navenek vázán rozhodnutím zastupitelstva. Nejvyšší soud k tomu dodává: „Starosta obce ovšem nemůže ani ‚dotvářet‛‚ či ‚pozměňovat‛ projevenou (a dosud navenek v rámci právního úkonu obce formálně právně nevyjádřenou) vůli zastupitelstva obce, která je (jako jediná) relevantní pro vznik, změnu či zánik příslušného právního vztahu.“

Stanovisko k rozsudku:

Nechceme se pouštět do polemiky ohledně neplatnosti úkonu jakožto důsledku absence zákonem předepsaného schválení příslušným orgánem obce (zastupitelstvo či rada)[1]. Tato otázka byla již dávno definitivně vyřešena judikaturou Ústavního soudu (nález ze dne 10. 7. 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000) i Nejvyššího soudu (např. rozsudky sp. zn. 26 Cdo 1829/2002, 32 Cdo 11/2004, 30 Cdo 3049/2007) a nakonec i zásahem zákonodárce, který novelou provedenou zákonem č. 313/2002 Sb. doplnil do zákona o obcích ustanovení § 41 odst. 2, které tuto výkladovou linii výslovně zakotvilo.

Problematičnost komentovaného judikátu podle našeho názoru spočívá v tom, že oproti dosavadní judikatuře jde ještě mnohem dál v přísnosti posuzování platnosti majetkových úkonů obcí. Zatímco dosavadní judikatura vyžadovala pro platnost právního úkonu zákonem předepsaný souhlas zastupitelstva, komentovaný judikát požaduje i přesný soulad uzavřené smlouvy s podmínkami stanovenými zastupitelstvem. Naše výhrady vůči komentovanému judikátu jsou přitom trojího druhu: konkrétní, praktické a principiální.

Konkrétní výhrady se týkají řešeného případu. Podle našeho názoru totiž z „materiálního“ hlediska soulad mezi smlouvou a schválením úkonu zastupitelstvem existoval: všechny převáděné pozemky byly schváleny k převodu, přičemž (pokud lze ze stručného odůvodnění usuzovat) odpovídala i jejich cena. Zbylé pozemky měly být převedeny v souladu se smlouvou o smlouvě budoucí na základě další smlouvy, jakmile se dořeší formální překážky bránící jejich aktuálnímu převodu. Nikdo netvrdil, že by převodem byla obci způsobena újma, všechny zúčastněné osoby zjevně jednaly v dobré víře (snad s výjimkou žalobce, který vlastní vinou nesplnil podmínky stanovené zastupitelstvem pro převod dotčených pozemků a následně se úspěšně domáhal neplatnosti smlouvy uzavřené s náhradním zájemcem o převod pozemků). Nesoulad mezi smlouvou a usnesením zastupitelstva byl tedy navýsost formální povahy. To značně kontrastuje se sankcí absolutní neplatnosti úkonu, která je nejpřísnější sankcí stíhající pouze úkony s nejvážnějšími vadami.

Námitky praktické vycházejí z našich zkušeností s postupem obecních zastupitelstev při schvalování majetkových dispozic. Zastupitelstva v rámci schvalování převodů velmi často stanoví různé podmínky, z nichž některé mohou být i naprosto podružné povahy. V případě řešeném komentovaným rozhodnutím Nejvyššího soudu např. zastupitelstvo v souvislosti se schválením převodu pozemků stanovilo, že cena má být uhrazena ve dvou splátkách a že kupní smlouva má být uzavřena ve formě notářského zápisu. Byla by v takovém případě smlouva neplatná, pokud by obsahovala ujednání o jediné (dřívější) splátce nebo byla-li by uzavřena prostou písemnou formou? Je třeba zde poznamenat, že lidová tvořivost zastupitelstev při stanovování nejrůznějších podmínek nezná mezí a že naprostý soulad uzavřených smluv se všemi podmínkami stanovenými v usnesení zastupitelstev bývá spíše výjimkou než pravidlem. Z tohoto důvodu se komentovaný judikát může stát nástrojem ke zpochybnění značné části majetkových dispozic obcí přinejmenším v posledních deseti letech, přičemž nabyvatele nemovitostí (a jejich právní nástupce) neochrání ani jejich dobrá víra ani schvalovací doložka na smlouvě dle § 41 odst. 1 zákona o obcích[2].

Konečně pochybnosti principiální se týkají samotného pojetí schválení dispozičního úkonu zastupitelstvem, respektive orgánu jednajícího za obec jako právnickou osobu. Tradičně se i v praxi vycházelo z toho, že samotný záměr podléhá zveřejnění a schválení zastupitelstvem, zatímco smlouvu za obec jakožto její statutární zástupce vyjednává a uzavírá starosta. Podmínky stanovené zastupitelstvem se chápou do značné míry jakožto pokyny starostovi, které by měl v rámci uzavírání smlouvy respektovat s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem. Komentovaný judikát (i v návaznosti na výše citovanou starší judikaturu) však navozuje představu, že vůle je za obec jako právnickou osobu v tomto případě projevována především (či dokonce výlučně) zastupitelstvem obce, zatímco podpis smlouvy starostou je spíše podružnou formalitou. Starosta je tak chápán v důsledku jakožto „podpisové pero“ zastupitelstva, srov. formulaci NS: „Starosta obce ovšem nemůže ani ‚dotvářet‛‚ či ‚pozměňovat‛ projevenou (a dosud navenek v rámci právního úkonu obce formálně právně nevyjádřenou) vůli zastupitelstva obce, která (jako jediná) je relevantní pro vznik, změnu či zánik příslušného právního vztahu“. Při takovém pojetí by ovšem logicky bylo k bezvadnému úkonu obce nezbytné, aby zastupitelstvu byla ve všech věcech předkládána samotná již vyjednaná a sepsaná smlouva, kterou by zastupitelstvo schvalovalo. Jedině v tom případě by totiž bylo možné mluvit o projevu vůle, který není pozměňován či dotvářen.

Je jasné, že uzavřená smlouva nesmí být v rozporu s rozhodnutím zastupitelstva o tomto úkonu. Soulad úkonu a rozhodnutí zastupitelstva (rady) by však neměl být posuzován formalisticky, nýbrž materiálně s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem – analogicky jako např. při posuzování souladu vůle a jejího projevu ve smyslu § 45 odst. 2 a § 49a obč. zák. - muselo by se jednat o podstatný nesoulad, který by vedl k neplatnosti relativní, nikoli absolutní.

Stručný závěr:

Komentovaný judikát představuje v rámci dosavadní judikatury zásadní zpřísnění požadavků na platnost majetkových úkonů činěných obcí ve prospěch formalismu a na úkor právní jistoty a dobré víry účastníků. Přístup Nejvyššího soudu otevírá cestu ke zpochybnění značného počtu v minulosti uzavřených smluv a v důsledku představuje revizi dosavadního pojetí projevování vůle obce v rámci soukromoprávních úkonů.

Datum příspěvku: 12. září 2011

[1] Byť dnes již překonaná judikatura Vrchního soudu v Praze (rozsudek z 13.10.1998, sp. zn. 5 Cmo 75/97, publikovaný v Právních rozhledech č. 3/1999) vycházela z toho, že jde o vnitřní věc obce jakožto jednající právnické osoby a případný exces jednajícího starosty nemá vliv na platnost úkonu, jednala-li druhá strana v dobré víře.

[2] Z tohoto hlediska nelze nevzpomenout na následky judikatury týkající se absolutní neplatnosti smluv z důvodu absence dnes již zrušeného požadavku na souhlas obecního úřadu s uzavřením smlouvy o nájmu nebytových prostor dle § 3 odst. 2 zákona č. 116/1990 Sb., který byl v praxi běžně ignorován."

Příspěvek k VII. odbornému symposiu Nejvyššího soudu

Sankční postihy vadných právních úkonů v judikatuře Nejvyššího soudu

1. Tematický okruh:

1 – Posuzování právních úkonů a požadavky na jejich právní bezvadnost

2. Autor příspěvku:

JUDr. Adam Furek, oddělení legislativně-právní odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra, tel. 974 816 421, e-mail: adam.furek@mvcr.cz

3. Spisová značka a datum vydání rozsudku:

Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. května 2011, sp. zn. 30 Cdo 4255/2009

4. Právní věta:

„Jestliže starostou uzavřená převodní smlouva coby právní úkon obce nekoresponduje obsahu vydaného rozhodnutí zastupitelstva obce k uzavření takového právního úkonu a týká se přitom podstatných náležitostí daného právního úkonu (převáděných nemovitostí, výše kupní ceny, případně podmínek převodu publikovaných v záměru obce a posléze obecním zastupitelstvem schválených v rámci rozhodnutí o příslušném majetkoprávním úkonu obce), jde o věcný nesoulad mezi oznámením záměru, resp. rozhodnutím zastupitelstva obce a uzavřenou převodní smlouvou, tedy o situaci, kdy zastupitelstvem obce projevená vůle formou schválení daného právního úkonu je odlišná od obsahu převodní smlouvy, kterou za obec uzavřel (projevil) její starosta; v takovém případě jde ovšem o právní úkon obce, který je ve smyslu § 39 obč. zák. neplatný pro rozpor se zákonem [tím, že v obcí projeveném právním úkonu (ve smlouvě) není obsažena vůle jejího zastupitelstva coby popsaná materiálně-právní podmínka, která musí být splněna, aby právní úkon obce mohl být právně perfektní.].”

5. Stručné stanovisko:

S rozhodnutím se ztotožňuji.

6. Skutkové okolnosti:

Zastupitelstvo obce rozhodlo dne 8. prosince 2004 o prodeji pozemků za cenu 9,96 mil. Kč. Kupní smlouva měla být uzavřena nejpozději do 13. prosince 2004 formou notářského zápisu, při jehož sepsání mělo dojít k uhrazení části kupní ceny (6 mil.). Zbývající část kupní ceny měla být zaplacena nejpozději do 31. ledna 2005. Zastupitelstvo současně rozhodlo o tom, že při nesplnění těchto podmínek bude smlouva uzavřena s druhým zájemcem. S ním také byla z důvodu včasného neuzavření smlouvy ze strany prvního zájemce (žalobce) kupní smlouva nakonec sjednána (nikoli však formou notářského zápisu).

Soud prvního stupně žalobu na určení vlastnictví předmětných pozemků pro tvrzenou neplatnost kupní smlouvy zamítl. Odvolací soud však rozsudek k podanému odvolání změnil tak, že žalobě vyhověl a určil, že vlastníkem sporných pozemků je žalovaná obec. Odvolací soud konstatoval, že usnesením zastupitelstva obce byl schválen prodej nejen sporných pozemků, ale i dalších pozemků, které měly být po zaměření geometrickým plánem nejprve převedeny do vlastnictví obce. Předmětem kupní smlouvy podle zmíněného usnesení však byly pouze pozemky, které obec již vlastnila, a navíc byla sjednána oproti schvalovacímu usnesení odlišná kupní cena.

Žalovaný – nabyvatel pozemků – v podaném dovolání argumentoval tím, že s obcí uzavřel dvě smlouvy, které se ve svém celku vztahovaly na veškeré pozemky schválené k prodeji usnesením z 8. prosince 2004. Byla uzavřena jednak kupní smlouva na obcí vlastněné pozemky za celkovou kupní cenu 9,925 Kč a dále smlouva o budoucí kupní smlouvě, vztahující se na obcí dosud nevlastněné pozemky, za celkovou kupní cenu 0,535 mil. Kč (žalovaný nabídl kupní cenu ve výši 10,4 mil. Kč). Podle názoru žalovaného „dala-li obec souhlas k prodeji určitých pozemků, je tím současně udělen souhlas i k prodeji jen některých z nich“. Žalovaná obec poukázala na to, že v uzavřených smlouvách byla celková kupní cena sjednána vyšší než v usnesení zastupitelstva, přičemž rozpor se zákonem je dán jen při sjednání nižší ceny oproti schvalovacímu usnesení.

Nejvyšší soud dovolání zamítl. Uzavřená smlouva je dle jeho závěru neplatná, neboť co do podstatných náležitostí (předmět prodeje a kupní cena) nekoresponduje s usnesením zastupitelstva obce, které jejímu uzavření předcházelo (viz výše uvedená právní věta – citace rozsudku).

7. Dotčená ustanovení:

§ 39 občanského zákoníku; § 41 odst. 2, § 85 písm. a) a § 103 odst. 1 zákona o obcích

8. Podrobné stanovisko[1]:

Nejvyšší soud v předmětném rozsudku vyslovil – zjednodušeně řečeno – požadavek na obsahový soulad mezi záměrem obce prodat nemovitost [§ 39 zákona o obcích], usnesením zastupitelstva obce o prodeji nemovitosti, resp. o uzavření kupní smlouvy [§ 85 písm. a) zákona o obcích] a následně uzavřenou kupní smlouvou. Tento obsahový soulad musí být dle vyznění rozsudku úplný, pokud jde o podstatné náležitosti kupní smlouvy, tedy pokud jde o předmět prodeje, druhou smluvní stranu a výši kupní ceny („co, komu a za kolik“), a pokud jde o předem zveřejněné a zastupitelstvem schválené podmínky příslušné dispozice. Nesplnění tohoto požadavku pak vede k absolutní neplatnosti uzavřené smlouvy.

Domnívám se, že závěr Nejvyššího soudu plně koresponduje s rozdělením rozhodovacích pravomocí v rámci obce tak, jak je pojímá český právní řád. Ústava České republiky vymezuje jako orgán s univerzální rozhodovací pravomocí v oblasti samostatné působnosti zastupitelstvo obce (čl. 101 odst. 1). Zákon o obcích tuto koncepci v oblasti nakládání s majetkem přebírá – byť s ohledem na problematickou existenci vyhrazené pravomoci rady obce nikoli důsledně[2] –, když jakékoli rozhodování v majetkových záležitostech (ve smyslu utváření vůle obce být právně vázána) svěřuje do vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce (§ 84 odst. 2 a § 85 zákona o obcích) nebo do vyhrazené a zbytkové pravomoci rady obce (§ 102 odst. 2 a 3 zákona o obcích). Žádný jiný obecní orgán, tedy ani starosta obce, není podle obecního zřízení (bez dalšího) nadán rozhodovací pravomocí v této oblasti, tedy nemůže vůli obce sám vytvářet [3].

Nemůže-li starosta vůli obce v majetkoprávních záležitostech sám namísto zastupitelstva či rady obce podle zákona o obcích utvořit, nemůže ji, dle mého soudu, ani modifikovat, a to nejen ve vztahu k podstatným náležitostem právního úkonu, ale ani ve vztahu k jiným náležitostem či podmínkám jeho realizace, o nichž příslušný obecní orgán předem rozhodl[4]. Vůli obce totiž vyjadřuje vždy usnesení zastupitelstva nebo rady obce jako celek a nikoli jen ta jeho část, v níž bylo rozhodnuto o podstatných náležitostech zamýšleného právního úkonu. Jinak řečeno za závazné pro starostu nelze považovat pouze rozhodnutí o podstatných náležitostech smlouvy a ve zbytku ponechat na jeho vůli, zda se touto „zbytkovou vůlí“ zastupitelstva či rady bude řídit[5].

V praxi mohou nastat dvě situace: Zastupitelstvo nebo rada obce především mohou rozhodnout o celém obsahu majetkoprávního úkonu (schválí celý obsah smlouvy) a v takovém případě se starosta skutečně stává – zcela v duchu zákona o obcích – „podpisovým perem“ zastupitelstva (jak trefně, avšak neprávem kriticky uvádí příspěvek dr. Bohůnkové a Mgr. Roztočila) a musí jím utvořenou vůli plně respektovat[6]. Příslušný orgán však může rozhodnout jen o podstatných náležitostech zamýšleného úkonu[7] a lze položit otázku, jak je to vlastně s určením ostatních náležitostí tohoto úkonu. To lze považovat buď za rozhodování v oblasti samostatné působnosti, které by náleželo radě obce v rámci její zbytkové pravomoci dle § 102 odst. 3 zákona o obcích, může však být chápáno pouze jako jednání v mezích předem utvořené vůle zastupitelstva nebo rady obce a v takovém případě by ve smyslu právních závěrů nálezu Ústavního soudu ze dne 11. května 2005, sp. zn. II. ÚS 87/04 „obsah smlouvy“ mohl dotvářet sám starosta v rámci procesu jejího uzavírání. I zmíněný nález však požaduje, aby starosta jednal v mezích předem utvořené vůle obecního orgánu. Tam, kde by jednal v rozporu s touto předem utvořenou vůlí, tedy tam, kde by uzavřená smlouva nebo její část neměly „podklad“ v rozhodnutí příslušného obecního orgánu, byla by (přinejmenším zčásti) neplatná[8].

Závěr, podle něhož starosta „podepisuje, ale sám nerozhoduje“, je odmítán především, protože starosta je často i mezi odbornou veřejností chybně vnímán jako nejvyšší představitel obce a představa, že by jeho jednání navenek automaticky nebylo přičitatelné obci, tedy že by starosta byl jen jakási „bezvládná loutka“ v rukou zastupitelstva či rady, se tomuto pojetí samozřejmě příčí. Zákonné vymezení funkce starosty však tomuto vnímání neodpovídá - starosta je v postavení „podřízeném“ zastupitelstvu i radě obce (musí plnit jimi uložené úkoly) a nemůže vůli těchto orgánů sám bez dalšího nahrazovat či popírat. Ve vztahu k realizaci majetkoprávních úkonů obcemi tedy činí ze starosty prosté „pimprle“ přímo zákon o obcích a nikoli jeho nesprávný výklad.

Druhý argument popírající shora popsané závěry bývá spojován s ochranou dobré víry smluvních „partnerů“ obce. Na tomto místě není prostor pro polemiku s tím, do jaké míry lze naplnění zákonných požadavků pro kontrahování s obcí „prolamovat“ poukazem na dobrou víru. Omezím se proto pouze na parafrázi obecné zásady vigilantibus iura, kterou v modifikované podobě pojímám jako „přiměřenou opatrnost“ druhé smluvní strany při uzavírání smlouvy s obcí a kterou v praktické rovině chápu jako požadavek kladený na každého smluvního partnera obce, aby sám před uzavřením smlouvy prověřil, zda na straně obce byly splněny základní zákonné podmínky pro její platné sjednání (a to v rozsahu „doložky“ o jejich splnění podle § 41 odst. 1 zákona o obcích). Jinak řečeno stejně tak, jako lze od druhé smluvní strany při uzavírání smlouvy s obchodní společností oprávněně očekávat zachování minimální preventivní opatrnosti v podobě nahlédnutí do obchodního rejstříku či katastru nemovitostí a prověření tam uváděných skutečností, lze i při uzavírání smlouvy s obcí oprávněně očekávat od jejího smluvního partnera, že sám ve vlastním zájmu prověřil, zda obec splnila základní podmínky, tedy zda řádně zveřejnila záměr a zda řádně schválila smlouvu příslušným obecním orgánem. Tvrzená neznalost schvalovacího usnesení zastupitelstva či rady obce při uzavírání smlouvy proto svědčí spíše než o dobré víře druhé smluvní strany o její „trestuhodné nedbalosti“.

Třetí námitka spočívá v tvrzeném formalismu, jenž se zaklíná požadavkem, aby ne každé i jen drobné porušení zákona nebylo důvodem pro konstatování neplatnosti smlouvy a jenž za takový formalismus často prohlašuje právě odchylku od schvalovacího usnesení zastupitelstva či rady obce. Ani s tímto přístupem nemíním polemizovat, domnívám se nicméně, že požadavek na bezvýhradné respektování obsahu rozhodnutí zastupitelstva či rady obce při uzavírání smlouvy lze sotva považovat za požadavek křišťálově formální povahy, jak vyplývá ze shora uvedeného textu.

9. Datum příspěvku

20. září 2011

[1] Vyjádření reaguje kromě obsahu rozsudku též na příspěvek k tomuto rozhodnutí od JUDr. Petry Bohůnkové a Mgr. Aleše Roztočila z advokátní kanceláře Havel, Holásek & Partners, s. r. o. z 12. září 2011.

[2] Srov. zpochybnění ústavnosti „vyhrazené pravomoci“ rady obce In: VEDRAL, J. a kol.: Zákon o obcích (obecní zřízení) – komentář, 1. vyd., Praha: C. H. Beck, 2008, komentář k § 102 odst. 2 a 3. Ústavní soud nicméně koncept vyhrazené pravomoci rady obce jako neústavní a priori neodmítl – srov. nález ze dne 2. listopadu 2009, sp. zn. II. ÚS 2048/09.

[3] Zákon o obcích zakládá ještě rozhodovací oprávnění v samostatné působnosti ve prospěch starosty obce (§ 103 odst. 4) a tajemníka obecního úřadu (§ 110 odst. 4). Některé zákony mohou založit vlastní rozhodovací oprávnění v samostatné působnosti typicky pro obecní úřad [srov. § 109 odst. 3 písm. a) bod. 1 zákona o obcích a § 22 odst. 7 zákona č. 250/2000 Sb.]. Nejedná se však striktně vzato o rozhodování o majetkoprávních úkonech, takže tyto „výjimky z pravidla“ můžeme pro účely dalšího textu pominout. Stejně tak pomiňme obce, v nichž není volena rada a v nichž proto většinu jejích rozhodovacích pravomocí vykonává starosta obce (§ 99 odst. 2 zákona o obcích).

[4] Něco jiného je však dotvoření této vůle (viz dále).

[5] Pokud bychom připustili závaznost rozhodnutí zastupitelstva jen co do podstatných náležitostí smlouvy, mohl by se starosta poněkud paradoxně odchýlit od jiných než podstatných náležitostí i v situaci, v níž by zastupitelstvo schválilo celý text smlouvy (starosta by tak např. mohl změnit splatnost kupní ceny, sjednání smluvní pokuty apod.). Starosta by se tak vlastně mohl legálně postavit „nad“ své zastupitelstvo.

[6] Jak ostatně plyne i z některých souvisejících ustanovení zákona o obcích (§ 103 odst. 2 in fine, § 83 odst. 1)

[7] Srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. prosince 2005, sp. zn. 28 Cdo 1067/2004.

[8] Jednat bez předchozího schválení příslušným obecním orgánem je dle mého názoru nepřípustné i tam, kde by starosta jednal „v majetkový prospěch” obce. Jako krajně problematický proto hodnotím rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. června 2010, sp. zn. 33 Cdo 2532/2008, jehož publikovaná právní věta k takovému nesprávnému závěru přinejmenším „svádí“.

Pokud máte zájem vyjádřit se k problematice řešené uvedeným rozhodnutím [k (ne)souladu mezi rozhodnutím zastupitelstva a právním úkonem, který za obec uzavřel starosta], můžete své připomínky, podněty atd. zaslat na: Pavel.Vrcha@nsoud.cz