Aktualizovaný materiál: Nakládání s obecním majetkem

    V následujícím příspěvku bude věnována pozornost judikatuře Nejvyššího soudu České republiky (dále již „Nejvyšší soud“ nebo „dovolací soud“), která se vztahuje k problematice nakládání s obecním majetkem.

   Úvodem je přitom vhodné připomenout si relevantní právní úpravu obecního zřízení, která reglementuje majetkoprávní jednání obce s jejím majetkem.

   Obecní zřízení upravuje zákon č. 128/2000 Sb. (dále též „zákon o obcích“ nebo „obecní zřízení“ anebo „OZř“), který mimo jiné stanoví, že:

* Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající (§ 2 odst. 1 OZř).

* Starosta zastupuje obec navenek (§ 103 odst. 1 OZř).

* Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku (§ 38 odst. 1 věta první a druhá OZř).

* Zastupitelstvu obce je (mimo jiné) vyhrazeno rozhodovat o nabytí a převod hmotných nemovitých věcí včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, s výjimkou inženýrských sítí a pozemních komunikací, převod bytů a nebytových prostorů z majetku obce (§ 85 písm. a/ OZř).

* O průběhu zasedání zastupitelstva obce se pořizuje zápis, který podepisuje starosta nebo místostarosta a určení ověřovatelé. V zápise se vždy uvede počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený pořad jednání zastupitelstva obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení (§ 95 odst. 1 OZř).

* Záměr obce prodat, směnit, darovat, pronajmout, propachtovat nebo vypůjčit hmotnou nemovitou věc nebo právo stavby anebo je přenechat jako výprosu a záměr obce smluvně zřídit právo stavby k pozemku ve vlastnictví obce obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní jednání neplatné. Nemovitá věc se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platnými ke dni zveřejnění záměru (§ 39 odst. 1 OZř). Při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna, jde-li o cenu nižší než obvyklou. Není-li odchylka od ceny obvyklé zdůvodněna, je právní jednání neplatné (odst. 2 cit. zák.).

 * Podmiňuje-li tento zákon platnost právního jednání obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina o tomto právním jednání doložkou, jíž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny. Je-li listina touto doložkou obcí opatřena, má se za to, že povinnost předchozího zveřejnění, schválení nebo souhlasu byla splněna (§ 41 odst. 1 OZř). Právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení neplatná (odst. 2 cit. zák.). K neplatnosti právního jednání z důvodů stanovených v odstavci 2 a v § 38 odst. 4 a § 39 odst. 1 a 2 přihlédne soud i bez návrhu (odst. 3 cit. zák.).

    Dále je třeba v souvislosti s účinností nového občanského zákoníku č. 89/2012 Sb. (dále též „o. z.“) zohlednit, že o. z. v ustanovení § 586 odst. 1 stanoví, že je-li neplatnost právního jednání stanovena na ochranu zájmů určité osoby, může vznést námitku neplatnosti jen tato osoba, přičemž v odstavci druhém téhož paragrafu stanoví, že nenamítne-li oprávněná osoba neplatnost právního jednání, považuje se právní jednání za platné. Současně o. z. v § 579 odst. 1 stanoví, že způsobil-li někdo neplatnost právního jednání, nemá právo namítnout neplatnost nebo uplatnit z neplatného právního jednání pro sebe výhodu. Posledně zmíněná ustanovení mohla do 30. 6. 2016 doléhat na situace, kdy obec např. přistoupila k úplatnému převodu nemovitého majetku za cenu jinou, než je cena v místě a čase obvyklá, pokud by skutkové okolnosti nasvědčovaly tomu, že obec tuto neplatnost nezpůsobila, a proto by se mohla dovolat relativní neplatnosti takového právního jednání (popsané jednání totiž absolutní neplatnost právního jednání  - na rozdíl od případů předvídaných v 38 odst. 4, § 39 odst. 1 a § 41 odst. 2 OZř – podle právního stavu platného do 30. 6. 2016 nezakládalo). Soudní praxe ještě neměla šanci se k výkladu tohoto ustanovení vyjádřit, a již došlo – v souvislosti s novelou zákona o obcích (zákonem č. 106/2016 Sb. účinným od 1. 7. 2016) -  k jeho další novelizaci. Jak již shora bylo uvedeno, novelizované ustanovení § 41 odst. 3 zákona o obcích stanoví, že k neplatnosti právního jednání z důvodů stanovených v odstavci 2 a v § 38 odst. 4 a § 39 odst. 1 a 2 přihlédne soud i bez návrhu. Důvodová zpráva novely (zákona č. 106/2016 Sb..) zákona o obcích, účinné od 1. 7. 2016, k této významné legislativní změně stanoví: „Ustanovení § 41 odst. 3 obecního zřízení uvádí výčet porušení povinností stanovených obecním zřízením při majetkoprávních jednáních, která mají za následek absolutní neplatnost tohoto právního jednání. V tomto výčtu však není uvedeno porušení § 39 odst. 2 obecního zřízení, tedy naplnění povinnosti odůvodnit případnou odchylku od obvyklé ceny při úplatném převodu obecního majetku, ačkoli judikatura i zde dovodila neplatnost právního jednání (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. listopadu 2010, sp. zn. 28 Cdo 3950/2010). Tím, že ve výčtu důvodů absolutní neplatnosti právního jednání pro porušení obecního zřízení není § 39 odst. 2 uveden, stalo se od 1. ledna 2014 porušení tohoto pravidla chování důvodem relativní neplatnosti ve smyslu § 586 občanského zákoníku (platí totiž, že stanoví-li obecní zřízení výslovně množinu případů, v nichž je při porušení povinnosti dán důvod absolutní neplatnosti, nutně a contrario platí, že při porušení jiných povinností stanovených obecním zřízením se o absolutní neplatnosti jednat nemůže)....Jelikož pravidlo uvedené v § 39 odst. 2 obecního zřízení je stanoveno na ochranu obce (její majetkové podstaty), mohla by námitku neplatnosti smlouvy pro porušení tohoto ustanovení namítat jen obec. Protože však obec tuto neplatnost sama vyvolala (neodůvodněním odchylky), je uplatnění této námitky vyloučeno (§ 579 odst. 1 občanského zákoníku). Reálně se tedy této relativní neplatnosti nemůže nikdo dovolat. Protože ustanovení § 39 odst. 2 obecního zřízení má chránit obecní majetek před nevýhodnými dispozicemi dokonce i proti obecním orgánům, navrhuje se výslovně stanovit, že porušení § 39 odst. 2 obecního zřízení bude důvodem absolutní neplatnosti právního jednání.“ 

      Poznatky z rozhodovací činnosti Nejvyššího soudu vypovídají o tom, že v praxi nikoliv výjimečně dochází k nepochopení postavení obce coby veřejnoprávní korporace, a to ať již z hlediska tvorby a projevu její vůle v učiněném právním jednání, tak i z hlediska nezbytné procedury, kterou je zapotřebí před zamýšleným majetkoprávním jednáním obce učinit.

     Dříve než obec přistoupí k předmětnému majetkoprávnímu jednání, je nezbytné, aby byl respektován předsmluvní proces charakterizovaný publikací záměru obce. Jde o to, že obec je veřejnoprávní korporací a při nakládání se svým majetkem má určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení coby subjektu veřejného práva. Vedle principu smluvní autonomie se tak uplatní i veřejnoprávní prvky, které sledují transparentnost při nakládání s obecním majetkem (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008), i když stále platí, že při nakládání s vlastním majetkem a hospodaření s ním vystupuje obce jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoli jako nositel moci veřejné (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 26 Cdo 2077/2008).

     V právní praxi (především v dřívější době) byly zaznamenány rozdílné náhledy na charakter institut záměru podle § 39 odst. 1 OZř, kdy v některých případech byl záměr spojován s právním úkonem (dnes právním jednáním) obce, jakkoliv ještě k uzavření smlouvy o převodu obecní nemovitosti nedošlo, v jiných případech byl zase dosah záměru bagatelizován v tom směru, že jde o jakési nezávazné „avízo“ zamýšleného jednání obce, které obec nemusí dodržet a nakonec může přistoupit k právnímu jednání, jež se od uvedeného záměru bude odchylovat (neboť ve svém důsledku je i v případě nakládání s obecním majetkem nutno reflektovat princip smluvní autonomie). I v těchto rozdílných výkladech Nejvyšší soud stabilizoval judikaturu v tom směru, když ve svých rozhodnutích (např. v usnesení ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. 28 Cdo 1383/2010) vyložil, že samotné zveřejnění záměru obce prodat nemovitý majetek, jímž obec plní vůči občanům informační povinnost a zaručuje jim rovnou příležitost se o prodeji dozvědět a předložit nabídku ke koupi za podmínek stanovených v nabídce, není rozhodováním o nabytí a převodu nemovitých věcí, neboť právě proto, že jde jen o záměr, se nejedná o jednostranný právní úkon (nyní právní jednání), tj. o návrh – nabídku prodeje konkrétnímu individuálně určenému adresátovi. Rovněž Ústavní soud např. ve svém usnesení ze dne 24. 9. 1998, sp. zn. III. ÚS 258/98, judikoval, že záměr obecního zastupitelstva o zamýšleném majetkoprávním úkonu (nyní jednání) sám o sobě nepředstavuje právní úkon (nyní právní jednání), který by jako takový nepodléhal tomu kterému režimu občanského zákoníku, dokonce nemá ani charakter smlouvy o budoucí smlouvě, ale je pouze (zásadním) rozhodnutím neomezeného vlastníka část svého majetku odprodat určitému majetku. Teprve tehdy, až dojde k vlastní realizaci předsevzatého záměru (nemovitost prodat), budou účastníci následného právního vztahu (nikoliv však zastupitelstvo, ale obec jako prodávající subjekt) vystaveni obligatornímu režimu občanského zákoníku. V usnesení ze dne 6. 8. 2009, sp. zn. 22 Cdo 4897/2007, Nejvyšší soud vysvětlil, že z žádného ustanovení zákona o obcích nevyplývá, že by záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku, musel být před jeho zveřejněním projednán a schválen příslušným orgánem obce. Zveřejněním záměru o budoucí dispozici s nemovitým majetkem plní obec vůči občanům svoji informační povinnost a zaručuje jim rovnou příležitost k tomu, aby se o nakládání s majetkem obce včas dozvěděli a mohli v případě zájmu a mohli předložit svoji nabídku. Zveřejnění záměru tedy nemusí předcházet rozhodnutí příslušného orgánu obce o jeho schválení.

      Smyslem a účelem institutu záměru obce při nakládání s obecním nemovitým majetkem je, aby příslušné právní jednání obce probíhala transparentně, aby se o takto obcí zamýšleném jednání občané předem a včas dověděli, aby mohli případně upozornit na hrozící pochybení či nesprávné hospodaření obce a především aby měli objektivní možnost vstoupit do nabídkového řízení jako zájemci, přesněji řečeno, aby měli rovnou příležitost svůj zájem efektivně uplatnit a aby před uplynutím zákonem stanovené lhůty orgány obce neučinily taková opatření, pro která by ke včasné nabídce jiného zájemce již nemohlo být přihlédnuto (k tomu srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. 30 Cdo 2452/2006, nebo rozsudky téhož soudu ze dne 16. 7. 2008, sp. zn. 28 Cdo 3757/2007, anebo ze dne 26. 11. 2011, sp. zn. 32 Cdo 721/2010).

      Účel publikace záměru obce prodat obecní nemovitost může být splněn jen tehdy, jestliže předmětná listina – uveřejněný záměr obce – obsahuje obecné sdělení o záměru obce převést nemovitost a výslovnou výzvu občanům k předložení jejich nabídek. Pokud ovšem z obsahu záměru nebude zřejmé, k jakému předmětu se vlastně vztahuje, bude tím objektivně vyloučena možnost potencionálních zájemce se k předmětnému záměru relevantně vyjádřit a případně předložit své nabídky; taková absence právně rozhodných údajů tak přivodí následnou neplatnost učiněného právního jednání.  

      V praxi nižších soudů byl zaregistrován i právní názor, který byl důsledkem výkladu o možnosti rozšiřování náležitostí na právně perfektní oznámení záměru. K tomu Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 19. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 1932/2008, zdůraznil, že zákon o obcích přesně stanoví, jaké povinné náležitosti záměru obce k nakládání s majetkem obce musí být splněny, a že jeho povinné náležitosti nelze rozšiřovat nad údaje zákonem nevyžadované a z jejich absence dovozovat absolutní neplatnost následně uzavřeného právního úkonu (nyní právního jednání). Dále uvedl, že je logické, že naprosto postačí, aby záměr obce obsahoval pouze zákonem stanovené základní informace, když jeho smyslem je pouze informovat (veřejnost) o tom, že obec hodlá určitým způsobem s určitým majetkem naložit. V usnesení ze dne 3. 9. 2009, sp. zn. 28 Cdo 4108/2008, Nejvyšší soud vyložil, že splnění dalších podmínek není při převodu vlastnického práva k nemovitosti na straně obce zákonem vyžadováno, jestliže však obec stanovila poměrně detailním způsobem kritéria výběru zájemce o koupi, může být tento postup plně srozumitelný i v případech, kdy obec jakožto prodávající má zájem na tom, aby nemovitost nabyl takový subjekt, u něhož budou naplněny předpoklady finančně zajištěného a řádného hospodáře. Takový postup Nejvyšší soud neshledal ani v rozporu s právními předpisy. Akcentoval obecný požadavek, aby tzv. nabídkové řízení probíhalo v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti, tedy aby předem stanovená kritéria nebyla chápána pouze jako záminka pro výběr stanoveného zájemce, a uzavřel, že by nebylo možné přijmout ani takový postup, při němž by byl vybrán zájemce, jenž předem stanovená kritéria nesplňoval, a to na úkor jiného zájemce, jenž daným podmínkám dostál.

     S otázkou určitosti předmětu záměru se pak především v předchozí době pojil další výkladový problém představovaný situacemi, kdy obec sice publikovala záměr o zamýšleném prodeji svého nemovitého majetku, leč ve skutečnosti byla prodána jen část obecního pozemku, takže potencionální zájemci původně na informace obsažené v záměru nereagovali, neboť o ohlašovaný prodej např. pozemku s větší plochou a tudíž s vyšší cenou zájem neměli, avšak byl-li by záměr upřesněn, resp. odpovídal-li by tomu, co ve skutečnosti obec nakonec prodejem realizovala (tj. prodala jen část určitého pozemku odděleného geometrickým plánem), zcela nepochybně by rovněž usilovali o koupi této části pozemku. I do tohoto výkladového střetu vnesl jasno Nejvyšší soud především svým rozsudkem ze dne 27. 9. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1250/2009, že pokud obec zamýšlí prodat část svého pozemku, je nezbytné, aby ve zveřejněném záměru byl uvedený pozemek, resp. jeho (k prodeji nabízená) část náležitým způsobem identifikována. Takové (řádné) identifikaci nemovitého předmětu – vzhledem k tomu, že v § 39 odst. 1 zákona o obcích je stran označení údajů odkazováno na katastrální zákon – bude nepochybně učiněno zadost např. s využitím odkazu na geometrický plán obsahující oddělenou část pozemku z původního (kmenového) pozemku anebo (což bude v dané fázi zřejmě nejčastější) označením (celého) pozemku podle údajů katastru nemovitostí s dostatečně určitým a srozumitelným (popisným) vyjádřením části, která má být z dosud takto v katastru nemovitostí evidovaného pozemku oddělena a má se následně stát samostatným předmětem občanskoprávní dispozice (např. „část pozemku p. č. XY v k. ú. XY o výměře XY m2“, část pozemku p. č. XY v k. ú. XY v rozsahu stávajícího oplocení části uvedeného pozemku“, „část pozemku p. č. XY v k. ú. XY podél budovy XY o délce XY a šíři XY“ atd.). K tomu Nejvyšší soud dodal, že jestliže zákon o obcích v § 39 odst. 1 explicitně stanoví, že záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek atd., musí být zveřejněn, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky, je tím současně i vymezeno verifikační kritérium pro určení předmětu takové majetkoprávní dispozice. Pokud totiž z objektivního hlediska nebude zřejmé, k jakému předmětu se vlastně záměr vztahuje, bude tím současně objektivně vyloučena možnost potencionálních zájemců se k předmětu záměru relevantně vyjádřit a případně předložit své nabídky. Není přitom žádných pochyb o tom, že u prodeje části pozemku sehrává v motivaci zájemců důležitou roli výměra k prodeji nabízeného pozemku, která spoluurčuje jeho cenu, a která buď sama o sobě anebo zpravidla ve spojení s dalšími okolnostmi (druh pozemku, jeho poloha a využitelnost atd.) ovlivňuje vytváření (ze strany projevivších se zájemců) reálného zájmu o jeho koupi. Pokud ovšem v záměru absentuje jakýkoliv formulačně interpretovatelný údaj o zamýšleném rozsahu prodávané části pozemku, nemohou se logicky žádní zájemci k takovému záměru relevantně vyjádřit a předložit své nabídky. Z toho plyne, že zveřejnění záměru např. s formulací „prodej části pozemku p. č. XY v katastrálním území XY“, neodpovídá dikci § 39 odst. 1 OZř a tudíž nenaplňuje předpoklad pro právní perfekci následně učiněného majetkoprávního jednání obce.

     V dovolací praxi byla řešena i problematika tzv. adresných záměrů. Jde o situace, kdy obec sleduje učinit příslušné majetkoprávní jednání s určitou fyzickou nebo právnickou osobou a za tím účelem publikuje tzv. adresný záměr. K této problematice se Nejvyšší soud vyjádřil např. v aktuálním usnesení ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3741/2015, v němž vyložil, že samotný adresný záměr nijak nekoliduje s obecním zřízením, neboť předznamenává možnost smluvního projevu obce při nakládání s jejím majetkem. Byl-li zveřejněn takový adresný záměr, neznamená to v žádném případě, že pouze a jen v záměru označený subjekt (fyzická či právnická osoba) se nakonec stane (v případě prodeje obecního majetku) nabyvatelem vlastnického práva. Může totiž nastat situace, kdy s ohledem na zveřejnění záměru se obci soustředí takové nabídky, které z pohledu obce, jež má v úmyslu přistoupit k předmětnému majetkoprávnímu jednání, nakonec mohou vést k realizaci příslušné změny potud, že obec dospěje k závěru, že by bylo pro ni výhodnější uzavřít předmětnou smlouvu s jiným subjektem; v takovém případě pak je ovšem zapotřebí přistoupit ke zveřejnění nového záměru, neboť z povahy věci nelze toliko na podkladě adresného záměru uzavřít příslušnou převodní smlouvu se subjektem odlišným v publikovaném záměru. Současně je ovšem třeba zohlednit, že obci zůstává zachováno v rámci zásad soukromé autonomie oprávnění samostatně zvážit, zda vůbec, s kterým kontrahentem a za jakých podmínek k uzavření příslušného smluvního typu přistoupí. V rámci této úvahy nelze vyloučit ani hodnocení širších hledisek, které obec jako vlastník nemovitostí míní zohlednit. Nejvyšší soud dále vyložil, že povinnost obce řádně hospodařit se svým majetkem nelze – v případě zamýšleného prodeje obecního majetku – kategoricky vázat toliko na „nejvyšší cenovou nabídku“, a to již s ohledem na § 2 odst. 2 zákona o obcích, který stanoví, že obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při splnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. V předmětné dovolací věci Nejvyšší soud konstatoval, že z obsahu spisu je zjevné, že město coby vlastník předmětného pozemku po poměrně dlouhé období, kdy byla řešena tato majetková otázka, před publikací předmětného záměru a poté v době rozhodování o uvedeném majetkoprávním jednání pečlivě zvažovalo všechny právně relevantní okolnosti, přičemž dospělo-li nakonec k závěru prodat předmětný pozemek (jeho oddělenou část) nabyvatelce z důvodu účelnosti využívání této nemovitosti nabyvatelkou, k níž přiléhal předmětný městský pozemek (jeho část), a svůj záměr i přes další učiněné nabídky realizovalo tím, že rozhodlo o prodeji tohoto svého pozemku nabyvatelce, pak v tomto právním jednání nelze spatřovat žádnou svévoli, nemravnost či nemravné důsledky, aniž porušení pravidel obecního zřízení.

     Nejvyšší soud rovněž řešil případ, kdy byla napadena platnost smlouvy o převodu obecního nemovitého majetku při argumentaci, že uzavření smlouvy předcházející záměr obce prodat předmětnou nemovitost nebyl publikován po zákonnou (patnáctidenní) dobu, nýbrž v kratší době, což samo o sobě (podle dovolatele) vede k neplatnosti později uzavřené převodní smlouvy. S tímto právním názorem se Nejvyšší soud neztotožnil, když ve svém rozsudku ze dne 23. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2146/2010, vyložil, že sama okolnost, že záměr obce nebyl publikován po celou dobu patnácti dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, bez dalšího nevede k absolutní neplatnosti právního jednání; takové právní jednání by bylo stiženo neplatností od samého počátku pouze v situaci, jestliže by potencionální zájemce v důsledku nedodržení doby publikace nemohl učinit obci příslušnou nabídku, resp. pokud by obec při rozhodování takto učiněnou nabídku zájemce (právě z důvodu nedodržení zákonné patnáctidenní doby) již nevzala v úvahu.

      V dovolacím řízení byla také řešena otázka, zda (a pokud ano, pak jaký) časový odstup mezi zveřejněním záměru a učiněným právním jednáním může přivodit jeho neplatnost. K tomu Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. 26 Cdo 4198/2011, uvedl, že zákon o obcích nestanoví žádnou lhůtu, v níž by po zveřejnění záměru (jeho sejmutí) mělo být předmětné právní jednání učiněno. Obec sama může ve zveřejněném záměru stanovit lhůtu, v níž má být zamýšlené právní jednání učiněno. V takovém případě se uplatní závěry, že určení podmínek tzv. nabídkového řízení, není obligatorní náležitostí zveřejňovaného záměru, pokud však obec takové podmínky stanoví a zveřejní je jako součást záměru o převodu nemovitostí, pak tyto podmínky jsou součástí zveřejněného záměru se všemi důsledky s tím spojenými a k platnosti právního jednání podle § 39 odst. 1 zákona o obcích by bylo třeba, aby stanovená lhůta byla dodržena. Pokud obec dobu, v níž bude zveřejněné právní jednání po sejmutí z úřední desky projednáno, ve svém záměru nestanoví, nemusí takové majetkové jednání ve svých orgánech projednat bezprostředně po uplynutí minimální patnáctidenní lhůty stanovené v § 39 odst. 1 zákona o obcích. Aby však byl naplněn účel požadavku publikace záměru obce, musí být časová kontinuita mezi zveřejněním záměru a realizací zamýšleného právního jednání (dispozice s majetkem obce) zachována. Není tedy vyloučeno, aby mezi publikací záměru a rozhodnutím obce uplynula delší doba, avšak tato doba nesmí být s ohledem na konkrétní povahu zamýšlené dispozice nepřiměřeně dlouhá. Bylo-li majetkoprávní jednání obce učiněno až po delším odstupu od sejmutí zveřejněného záměru z přední desky obce, bude nutné při úvaze, zda byla splněna podmínka platnosti právního jednání obce podle § 39 odst. 1 zákona o obcích, zvážit, zda mezi předmětnými projevy vůle je časová, věcná a logická návaznost. Bude záležet na individuálním posouzení všech konkrétních okolností, zejména zda se podstatným způsobem nezměnily podmínky, za nichž došlo ke zveřejnění záměru. Uplynuly-li však mezi zveřejněním záměru (jeho sejmutím z úřední desky) a projednáním tohoto záměru v orgánech obce více než dva roky, jde o dobu obecně nepřijatelnou.

    Konečně v dovolací praxi byla řešena i otázka, zda případná publikace záměru obce učinit předmětnou majetkovou dispozici s nemovitým majetkem je postačující „též způsobem v místě obvyklým“ např. na různých vývěsných deskách, na internetu atd. K tomu Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 26. 2. 2014, sp. zn. 33 Cdo 796/2013, zaujal právní názor, že zveřejnění záměru obce prodat nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo jej poskytnout jako výpůjčku „též způsobem v místě obvyklým“ ve smyslu § 39 odst. 1 OZř, je doplňkovou formou zveřejnění záměru, která nenahrazuje jeho vyvěšení na úřední desce. Z toho vyplývá, že povinnost obce zveřejnit vhodným způsobem záměr převést nemovitý majetek je splněna vyvěšením záměru na úředních deskách obecního úřadu a nezahrnuje povinnost tento záměr zveřejnit na vývěsní desce, jež charakter úřední desky nemá.

     V případě tvorby vůle obce a jejího právně relevantního projevu je třeba mít na paměti, že i když ve smyslu § 103 odst. 1 zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek, vůli obce nevytváří, nýbrž projevuje. Stěžejní pravomoc rozhodovat ve věcech samosprávy obce je totiž zákonem svěřena zastupitelstvu obce, které musí postupovat zákonem předepsaným způsobem, aby mohlo vytvořit vůli, kterou navenek projeví starosta obce, aby byly splněny podmínky pro řádný projev vůle obce. Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce je ze zákona rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo, přičemž žádný z těchto orgánů nemůže vystupovat jménem obce navenek, neboť takové oprávnění přísluší výlučně starostovi, příp. při splnění zákonem stanovených podmínek místostarostovi. Právní jednání starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedené bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu  ze dne 14. 6. 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005).

      Např. v rozsudku ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007, Nejvyšší soud vyložil, že samotné rozhodnutí zastupitelstva obce nebo rady ještě nepředstavuje právní úkon (nyní právní jednání), jakožto projev vůle obce směřující ke vzniku, změně nebo zániku těch práv nebo povinností, které právními předpisy s takovým projevem vůle spojují. Usnesení příslušného orgánu obce totiž představuje materiálně právní podmínku pro vyjádření projevu vůle obce, který se stává perfektním (formálně navenek vyjádřeným) teprve v případě podpisu příslušné smlouvy starostou, případně (v souladu s obecním zřízením) místostarostou, není-li v souladu zákonem – v důsledku novelizace obecního zřízení s účinností od 1. 1. 2003 – příslušná působnost zcela nebo zčásti svěřena příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci obce. Starosta obce přitom nemá povahu statutárního orgánu, jakkoliv obec navenek zastupuje a na podkladě předchozího rozhodnutí orgánu obce vyjadřuje vůli obce navenek. Na druhé straně starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze a mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Z toho lze vyvodit, že právní jednání starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedený bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný.

      Rozhodnutí obce o majetkoprávním jednání musí být obsaženo (musí vyplývat) v (z) usnesení zastupitelstva obce. Nejvyšší soud pak v rozsudku ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1047/2010, ustálil soudní praxi i v tom směru, když judikoval, že obecní zastupitelstvo může rozhodnout o majetkoprávním úkonu obce (nyní majetkoprávním jednání) pouze na svém veřejném zasedání. Není proto možné učinit příslušné majetkoprávní rozhodnutí např. na poradě obecního zastupitelstva či na jeho výjezdním zasedání; opačný závěr by totiž podle přesvědčení Nejvyššího soudu popíral smysl a účel transparentního rozhodování obce prostřednictvím jejích orgánů a ve svém důsledku by vedl k absurdnímu a nepřijatelnému kabinetnímu rozhodování o věcně právním nakládání s obecním majetkem bez přítomnosti veřejnosti, resp. bez předem transparentního oznámení o konání veřejného zasedání zastupitelstva obce.

     O tom, že se jedná o rozhodnutí majetkoprávního charakteru a ne o nějaké konstatování či „doporučení“ apod. zastupitelstva bude vypovídat zápis o průběhu zasedání zastupitelstva obce, který musí obsahovat usnesení zachycující rozhodnutí o předmětném úkonu obce. Z usnesení musí vyplývat, že takové rozhodnutí bylo přijato zastupitelstvem obce (a ne třeba radou obce nebo snad starostou anebo dokonce komisí obce). Takto přijatou vůli obce nelze považovat za právní jednání, neboť navenek tuto vůli obce projevuje starosta obce. Proto např. – jak judikoval Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4255/2009 - v případě převodu obecního nemovitého majetku je esenciální, aby byl co do předmětu a případně co do obcí stanovených podmínek převodu zajištěn věcný soulad mezi zákonem publikovaným záměrem obce a (v tomto případě) zamýšlenou věcně právní dispozicí s obecním nemovitým majetkem, dále soulad mezi rozhodnutím zastupitelstva o předmětném právním úkonu (prodeji nemovitého majetku příslušnému subjektu za stanovených podmínek) a starostou obce uzavřenou (podepsanou) převodní smlouvou. Jestliže starostou uzavřená převodní smlouva coby právní jednání nekoresponduje s obsahem vydaného rozhodnutí zastupitelstva k uzavření takového právního úkonu a týká se přitom podstatných náležitostí daného právního úkonu (určení druhé smluvní strany, převáděných nemovitostí, výše kupní ceny, případně podmínek převodu publikovaných v záměru a posléze obecním zastupitelstvem schválených v rámci rozhodnutí o příslušném majetkoprávním úkonu obce), jde o věcný nesoulad mezi oznámením záměru, resp. rozhodnutím zastupitelstva obce a uzavřenou převodní smlouvou, tedy o situaci, kdy zastupitelstvem obce projevená vůle formou schválení daného právního úkonu je odlišná od obsahu převodní smlouvy, kterou za obce uzavřel (projevil navenek) její starosta. V rozsudku ze dne 28. 1. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3328/2014, pak Nejvyšší soud vyložil, že vůli obce o podstatných náležitostech právního jednání nelze dovozovat např. z chování zastupitelů při hlasování, či z obsahu diskuze předcházejí vlastnímu usnesení zastupitelstva, tak, jak jednotlivá vystoupení zastupitelů byla zachycena v zápisu o průběhu zasedání zastupitelstva. Tento právní názor je logicky, neboť podstatné z hlediska tvorby vůle obce je vlastní rozhodnutí zastupitelstva tak, jak je obsaženo v jeho usnesení, nikoliv diskuzní příspěvky jednotlivých zastupitelů, i když by z těchto (v zápisu zachycených) vystoupení zastupitelů bylo zřejmé, k čemu zastupitelstvo (k jakému rozhodnutí a s jakým obsahem) směřovalo. Pokud tedy bude zjištěn rozpor mezi obsahem zápisu o průběhu zasedání zastupitelstva a vlastním (obsahem) usnesení zastupitelstva, jež se týká vůle obce ohledně nakládání s obecním majetkem, pak rozhodující bude vždy obsah usnesení zastupitelstva.

     Poněvadž starosta obce nemůže (ohledně základních náležitostí, případně i dalších náležitostí právního jednání, pokud takovou vůli projevilo zastupitelstvo obce) nijak „dotvářet“ či „pozměňovat“ projevenou (a dosud navenek v rámci právní jednání obce formálně právně nevyjádřenou) vůli zastupitelstva obce, která (jako jediná) je relevantní pro vznik, změnu či zánik příslušného právního vztahu, pak právní jednání, které starosta obce učinil, aniž by tím vyjádřil vůli zastupitelstva své obce, je (v případě aplikace zákona č. 367/1990 Sb.) ve smyslu § 41 odst. 2 OZř od samého počátku absolutně neplatné. Jinými slovy řečeno, k takové absolutní neplatnosti právního úkonu dojde nejen tehdy, pokud starosta obce uzavřel s druhou smluvní stranou (s přihlédnutím k posuzované otázce prodeje obecního nemovitého majetku) za obec příslušnou převodní smlouvou, ačkoliv takový právní úkon zastupitelstvo obce předem neschválilo, ale i v případě, pokud o některé z podstatných náležitostí právního úkonu zastupitelstvo obce vůbec nerozhodlo, když vůli obce (o podstatných náležitostech právního úkonu) nelze dovozovat např. z chování zastupitelů při hlasování, či z obsahu diskuze předcházející vlastnímu usnesení zastupitelstva, případně pokud by zastupitelstvo svou vůli učinit předmětné právní jednání učinilo až poté, co již starosta za obec uzavřel příslušnou převodní smlouvu, neboť v tomto případě by nebylo možné neplatné právní jednání dodatečně zhojit následným rozhodnutím obecního zastupitelstva.  

      V dovoláních se poměrně často objevuje argumentace, jíž se dovolatelé domáhají interpretace výkladu obcí uzavřených převodních smluv ve stejném režimu, jako v případě, kdy stranou smlouvy o převodu nemovitosti nebyla obec, nýbrž příslušná fyzická či právnická osoba. V tomto směru je (s tou či onou formulací) poukazováno na to, že zpravidla platí, že smlouva, která je v rozporu se zákonem, je objektivní skutečností, jež nemá právní následky zamýšlené smluvními stranami, bez ohledu na to, která ze smluvních stran smlouvu uzavřela v dobré víře (srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 12. 6. 1996, sp. zn. Odon 53/96/Fa, a ze dne 29. 4.1999, sp. zn. 2 Cdon 1659/97, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2012, sp. zn. 32 Cdo 4123/2010, příp. usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2006, sp. zn. II. ÚS 31/05). Zpravidla proto, že v případě, kdy zákonné omezení směřuje pouze vůči jedné straně smlouvy, je třeba považovat smlouvu za neplatnou pouze výjimečně, a to tehdy, kdy by to bylo neslučitelné se smyslem a účelem daného zákonného omezení, přičemž zákonná úprava dotčená takovou smlouvou by nemohla bez tohoto obstát (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4831/2010). O takovou situaci jde právě i v případě nakládání s obecním (nemovitým) majetkem, neboť procedura, jež předchází obcí zamýšlenému majetkoprávnímu jednání, stejně jako procedura utváření její vůle coby vůle veřejnoprávní korporace až po proceduru spojenou s vyjádřením této vůle formou učiněného právního jednání starostou (místostarostou) obce je upravena obecním zřízením, přičemž každá potencionální, tím spíše smluvní strana má objektivně zachovanou možnost ještě před uzavřením příslušného právního úkonu s obcí zjistit (ověřit si), zda právní úkon, jenž za obec činí její starosta (místostarosta), skutečně odpovídá (je v souladu) s vůlí obce tak, jak je zachycena (obsažena) v přijatém usnesení jeho zastupitelstva. Pokud takové elementární prověření druhá smluvní strana neučiní, nemůže se pochopitelně později dovolávat, že smlouvu o převodu nemovitosti uzavírala s obcí v dobré víře, že zákonem stanovené podmínky pro předmětný majetkoprávní úkon ze strany obce byly v daném případě splněny (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3328/2014). Jinými slovy řečeno, postavení nabyvatele jako fyzické osoby je jiné při nabytí věcí od subjektu soukromého práva a jiné při nabývacím jednání sjednaném s veřejnoprávním subjektem. Ve druhém případě je totiž vyžadována zvýšená bdělost nabyvatele ve vztahu k dodržení podmínek smlouvy (srov. např. nálezy Ústavního soudu ve věcech sp. zn. III. ÚS 721/2000 a sp. zn. IV. ÚS 576/2000).

    Jen pro zajímavost – v obdobném směru řeší uvedenou problematiku i slovenská judikatura. Tak např. Nejvyšší soud Slovenské republiky v rozsudku ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. 2 Cdo 284/2006, vyložil, že u obce jako právnické osoby je potřebné rozlišovat provádění právních úkonů (nyní jednání) od rozhodování o těchto úkonech (jednáních). Zatímco rozhodnutí znamená vytváření vůle uvnitř, v rámci organizační struktury obce o tom, zda, resp. jaký právní úkon (právní jednání) obec učiní (vykoná), právní jednání je projevem už takto vytvořené vůle navenek vůči třetí osobě s cílem založit, změnit anebo zrušit právní vztah. Funkce statutárního orgánu právnické osoby, kterým je nesporně starosta obce, znamená výhradní oprávnění jednat jménem obce navenek, tj. projevovat vůli obce ve vztahu ke třetím osobám. Tato funkce však sama o sobě nezahrnuje jeho výlučné oprávnění vytvářet tuto vůli, která je potom projevená navenek v podobě právních úkonů (jednání) učiněných na základě uvedeného jednatelského oprávnění. Rozhodnutí obecního zastupitelstva o majetkoprávním úkonu (jednání) není autoritativním výrokem obce, kterým se individuální právní vztah účastníků zakládá, mění anebo ruší, ale je projevem vůle obce. Tento projev se tvoří a projevuje usnesením zastupitelstva. Právní účinky vyvolá však pouze tehdy, pokud splňuje formální a meritorní náležitosti. Bez projevu vůle a jeho vyjádření v objektivně zjistitelné formě nelze hovořit o právním úkonu (jednání). Tato zásada platí i pro projevy vůle obce v oblasti občanského práva. Jestliže obecní zastupitelstvo nerozhodlo o majetkoprávním úkonu (jednání) a přijaté usnesení nebylo pojaté do zápisu o průběhu schůze obecního zastupitelstva, nevznikl projev vůle způsobilý založit právní úkonem (jednáním) vznik, změnu anebo zánik právního vztahu. Majetkoprávní úkony (jednání), o kterých rozhoduje obecní zastupitelstvo, a které by učinil starosta bez předcházejícího platného rozhodnutí obecního zastupitelstva, by nezavazovaly obec, protože by tu chyběl projev vůle obce. Starosta obce nemůže učinit bez projevu vůle obce majetkoprávní úkon (jednání), k němuž se vyžaduje předcházející rozhodnutí obecního zastupitelstva a zavázat jím obec, protože mu k tomu zákon nedává oprávnění, takže jeho právní úkon (jednání) by ani nevyvolal právní účinky. K tomu Ústavní soud Slovenské republiky (v rámci přezkumu shora citovaného rozhodnutí slovenského dovolacího soudu na základě podané ústavní stížnosti) v nálezu ze dne 1. 4. 2009, sp. zn. III. ÚS 389/08, dodal, že majetek obce jako majetek veřejnoprávní korporace sloužící především k plnění jejich úkolů daných kompetencemi při výkonu samosprávy, které se realizují ve prospěch jednotlivých subjektů majících práva k území obce právně relevantní vztah, nelze z hlediska právního režimu nakládání s ním srovnávat s majetkem jiných subjektů soukromého práva. Potřeba odlišného právního režimu je daná snahou usměrnit využívání majetku obce na plnění úloh veřejnoprávní povahy, chránit majetek obce před jeho zneužitím a před nehospodárným nakládáním a zabezpečit jeho co nejefektivnější zhodnocení a zvelebování, a tím v co nejvyšší možné míře zabránit situaci charakterizované neschopností obce plnit své veřejnoprávní funkce řádně a včas v důsledku nedostatečné majetkové základny.

     V případě, že majetkoprávní úkon nevyhovuje náležitostem shora uvedeným, musí soud pochopitelně také posoudit, zda nepřichází v úvahu postup ve smyslu § 41 obč. zák., tj. posouzení částečné neplatnosti právního úkonu. Tak by tomu mohlo být např. v situaci, pokud by např. obec neoznámila záměr prodat některou z nemovitostí, jež nakonec byla společně s dalšími nemovitostmi kupujícímu prodána, avšak u každé z těchto nemovitostí zastupitelstvo při schvalování tohoto majetkoprávního úkonu rozhodlo o kupních cenách za jednotlivé nemovitosti, takže by z této vůle obce následně projevené starostou v rámci uzavřené převodní smlouvy bylo zřejmé, že lze v rámci učiněného právního jednání – převodní smlouvy – přistoupit podle § 41 obč. zák. k oddělení té části neplatného právního jednání od jeho zbývající – platné části, kde by bylo dosaženo věcného souladu mezi záměrem obce, vůlí obce (rozhodnutím zastupitelstva) a jejím vyjádřením (uzavřenou převodní smlouvou, kdy obec při tomto právním úkonu zastupoval její starosta) navenek.

    Jestliže zastupitelstvo obce o konkrétním z taxativně vyjmenovaných majetkoprávních jednání nerozhodne a převodní smlouva bude za obec sice podepsána kompetentní osobou (starostou obce), ale bez příslušného schválení tohoto právního jednání, bude taková situace zakládat možnost pro příslušné subjekty k podání žaloby o určení neplatnosti předmětného právního jednání, případně (došlo-li již na podkladě uzavřené smlouvy ke vkladu vlastnického práva) k podání žaloby o určení, že předmětná nemovitost (je stále) ve vlastnictví obce. Nejvyšší soud přitom již v předchozí době řešil případy, kdy žalobce (občan příslušné obce) žalobou napadal předmětné majetkoprávní jednání obce s cílem dosáhnout tvrzeného zjednání nápravy. Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 27. 10. 1999, sp. zn. 2 Cdon 824/97, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 9/2001, a dále v na tento judikát navazujících rozhodnutích, vyložil, že naléhavý právní zájem na určení neplatnosti smlouvy se v takovém případě u osob, které tvrdí, že byly poškozeny na svých právech coby další zájemci o koupi nemovitosti ve vlastnictví obce, může prosadit (je dán) jen na základě tvrzení, že v určené lhůtě (nebo i před započetím jejího běhu) tito účastníci sami zájem o koupi projevili (učinili obci nabídku). V usnesení ze dne 13. 12. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4056/2011, pak dovolací soud vyložil, že jestliže dovolatelé podle skutkového zjištění soudů takovou nabídku vůbec neučinili, resp. v řízení bylo zjištěno, že o takovou nabídku ani neměli zájem, neboť ve skutečnosti sledovali, aby obec byla i nadále vlastníkem uvedeného pozemku, nemohli být (již z tohoto důvodu) ani považováni za potencionálního zájemce nabídkového řízení.

     V soudní praxi se postupně ustálil právní názor, že absolutní neplatnost smlouvy o převodu nemovitosti z majetku obce, případně (v závislosti na zjištění, zda podle převodní smlouvy byl již povolen vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí), se může dovolat jen ten, kdo je v tomto řízení aktivně legitimován, tedy ten, kdo má naléhavý právní zájem. Aktivně legitimovanými k podání takové žaloby mohou být pouze osoby, do jejichž právních poměrů by se určení neplatnosti smlouvy mohlo promítnout (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 28 Cdo 4813/2007), tedy i neúspěšnému účastníkovi nabídkového řízení (srov. např. rozhodnutí dovolacího soudu ve věcech sp. zn. 28 Cdo 4813/2007, sp. zn. 28 Cdo 1895/2001, nebo sp. zn. 28 Cdo 4199/2009), či potencionální účastník nabídkového řízení, který by nabídku obci předložil, pokud by záměr obce o převodu majetku byl řádně zveřejněn tak, aby se o něm mohl dozvědět (srov. např. usnesení dovolacího soudu ve věcech sp. zn. 30 Cdo 3473/2007, sp. zn. 30 Cdo 3087/2006). Soudy zastávají právní názor, že aktivní legitimaci a naléhavý právní zájem na určení neplatnosti právního jednání (dříve právního úkonu) nemá každý, kdo neplatnost tvrdí, neboť určovací žaloba nemůže být prostředkem kontroly občanů s hospodařením s obecním majetkem. K tomu Ústavní soud např. ve svém usnesení ze dne 14. 11. 2012, sp. zn. II. ÚS 3545/11, vyložil, že ke kontrole hospodaření a nakládání s majetkem obce ze strany občanů, jsou povolány v prvé řadě kontrolní orgány obce (rada obce, komise, finanční výbor apod.) nebo se provádí v rámci dozoru nad samostatnou působností obce (§ 129 a násl. zákona o obcích) a pominout nelze ani obecnou, především politickou kontrolu občany obce (od práva účastnit se zasedání obecního zastupitelstva a vystupovat na něm až po právo volit a být volen v obecních volbách). Ústavní soud k dané problematice dodal, že soudní řízení může být zajisté též kontrolním nástrojem, avšak to zpravidla v rámci takových soudních řízení, v nichž soudy projednávají a rozhodují případy práva veřejného (správního či trestního), neboť se jedná o kontrolu činnosti veřejné moci. V civilním soudním řízení může být právní úkon (jednání) obce, jímž nakládá se svým majetkem, přezkoumán z hlediska jeho souladnosti s právními předpisy, avšak jen za dodržení podmínky, že žalobce prokáže, že tímto právním úkonem (jednáním) byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého.

    V nedávné době Nejvyšší soud řešil otázku, zda v případě absence rozhodnutí zastupitelstva obce o převodu obecního nemovitého majetku je státní zastupitelství aktivně legitimováno k podání žaloby o určení neplatnosti převodní smlouvy, kterou za převádějící obec při absenci předchozího rozhodnutí zastupitelstva obce uzavřel starosta této obce. V předmětném soudním sporu státní zastupitelství tuto svou aktivní legitimaci dovozovalo z ustanovení § 42 zákona č. 282/1993 Sb., o státním zastupitelství, v rozhodném znění, jež stanoví, že státní zastupitelství může podat návrh na zahájení občanského soudního řízení o neplatnost smlouvy o převodu vlastnictví v případech, kdy při jejím uzavírání nebyla respektována ustanovení omezující volnost jejich účastníků. Soudy nižších stupňů dospěly k závěru, že ustanovení § 85 zákona o obcích (zakládající pravomoc obecnímu zastupitelstvu rozhodovat mj. o nakládání s obecním majetkem) není ustanovením omezujícím obce jako vlastníka nemovitostí v rozhodování o nakládání s nemovitým majetkem (nestanoví výjimky, kdy nelze nemovitý majetek obce převádět), nýbrž pouze určuje, který z orgánů obce je oprávněn takové majetkoprávní jednání učinit. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 1. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 999/2015 (následně publikovaném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 38/2016) se s uvedeným právním názorem nižších soudů neztotožnil. Dovolací soud zdůraznil, že exces v podobě uzavření kupní smlouvy o prodeji obecního majetku starostou obce, byť při splnění podmínky publikace záměru obce o prodeji tohoto majetku, avšak bez předchozího rozhodnutí zastupitelstva obce, vychází z toho, že starosta jednak nerespektoval publikovaný záměr obce (a v něm implicite obsaženou podmínku, že takové majetkoprávní jednání náleží výhradně do rozhodovací pravomoci zastupitelstva obce) a dále, že starosta obce svévolně přistoupil k uzavření takové věcné smlouvy, aniž by existence takové vůle obce byla založena příslušným rozhodnutím zastupitelstva obce; absence jedné či obou těchto esenciálních podmínek pro právní perfekci majetkoprávního jednání obce znemožňuje, aby sám starosta uzavřením převodní smlouvy založil platný právní vztah s kupujícím a aby v případě převodu vlastnictví k obecnímu nemovitému majetku podléhajícímu evidenci v katastru nemovitostí byly (povolením vkladu) založeny příslušné věcně právní účinky. Nejvyšší soud dále připomenul své starší rozhodnutí (rozsudek ze dne 26. 4. 2001, sp. zn. 20 Cdo 899/99 publikovaný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem) R 11/2002, v němž bylo judikováno, že státní zastupitelství je subjektem občanského soudního řízení v případech, kdy – na základě výslovného určení zákona – je přiléhavé otevřít prostor uplatnění širšímu (společenskému) zájmu, který není spolehlivě reprezentovatelný soukromým zájmem jiných účastných subjektů. Nejvyšší soud konečně vyložil, že jestliže starosta obce podle zákona o obcích má přiznanou určitou zbytkovou pravomoc rozhodovat za obec, pak je třeba v zastoupení jím učiněná právní jednání posuzovat i z toho pohledu, zda v tom kterém případě byl či nebyl omezen z pohledu smluvní volnosti, pokud navenek za obec projevil majetkoprávní jednání bez předchozího rozhodnutí orgánu, jemuž náležela vyhrazená pravomoc o takovém právním jednání rozhodnout. Případné excesy v jednání starosty obce coby veřejnoprávní korporace pak mohou být předmětem zájmu státního zastupitelství, které podle § 42 zákona o státním zastupitelství může žalobou zaktivizovat občanské soudní řízení o neplatnost smlouvy o převodu vlastnictví v případech, kdy při jejím uzavírání nebyla respektována ustanovení omezující volnost jejich účastníků; za takový případ lze podle názoru Nejvyššího soudu považovat i situaci, kdy starosta obce uzavřel smlouvu o převodu nemovitosti bez předchozího rozhodnutí zastupitelstva obce, jemuž podle obecního zřízení taková výhradní pravomoc náleží.

    Na základě výše uvedeného lze závěrem ve stručnosti z popsané materie formulovat následující zobecňující závěry:

* Při nakládání s vlastním majetkem a hospodaření s ním vystupuje obce jako účastník soukromoprávních vztahů, avšak při tomto věcně právním jednání musí respektovat pravidla podle zákona o obcích.

* Starosta zastupuje obec navenek, vůli obce nevytváří (tu primárně vytváří zastupitelstvo obce), nýbrž ji (např. podpisem příslušné smlouvy) projevuje.

* Rozhodnutí zastupitelstva obce nepředstavuje právní jednání, nýbrž je materiálně právní podmínkou pro vyjádření projevu vůle obce, který se stává perfektním teprve v případě podpisu smlouvy starostou obce.

* O záměru obce učinit příslušné majetkoprávní jednání s obecním nemovitým majetkem nemusí rozhodovat zastupitelstvo obce, resp. takový záměr nemusí být schválen příslušným orgánem obce.

* O majetkoprávních jednáních obce rozhoduje obecní zastupitelstvo pouze na svých veřejných zasedáních. Rozhodne-li zastupitelstvo obce o majetkoprávním jednání obce na svém neveřejném zasedání (např. na výjezdním pracovním zasedání), je právní jednání, které na podkladě takového rozhodnutí učiní starosta obce, neplatné.

* Rozhodnutí obce o majetkoprávním jednání musí být obsaženo v usnesení zastupitelstva obce. Vůli obce o podstatných náležitostech právního jednání nelze dovozovat např. z chování zastupitelů při hlasování, či z obsahu diskuze předcházející vlastnímu usnesení zastupitelstva.

* Starosta obce nemůže (ohledně základních náležitostí, popřípadě i dalších náležitostí právního jednání, pokud takovou vůli projevilo zastupitelstvo obce) nijak „dotvářet“ či „pozměňovat“ projevenou vůli obce.

* Právní jednání, které starosta obce učinil, aniž by tím respektoval vůli zastupitelstva obce, je ve smyslu § 41 odst. 2 zákona o obcích od samého počátku neplatné.

* Protože každý právní subjekt má zachovanou možnost ještě před uzavřením příslušného právního jednání s obcí zjistit (ověřit si) z příslušného zápisu o průběhu zasedání zastupitelstva, zda právní jednání, které za obec činí (má činit) její starosta, skutečně odpovídá (je v souladu) s vůlí obce tak, jak je vyjádřena v přijatém usnesení zastupitelstva, nelze po uzavření smlouvy (učiněném právním jednání) s obcí se dovolávat dobré víry ve správnost právního jednání obce, pokud uzavřená smlouva nekoresponduje (v základních náležitostech právního jednání) s vůlí zastupitelstva obce.

* Smyslem publikace záměru obce prodat obecní nemovitý majetek je informovat občany o zamýšlené majetkoprávní dispozici a uvedený proces učinit pro veřejnost (maximálně) transparentní.

* Podmínka publikace záměru obce o nakládání s majetkem obce je splněna, je-li zachována časová kontinuita mezi zveřejněním záměru a realizací zamýšleného právního jednání.

* Byl-li zveřejněn tzv. adresný záměr (prodat obecní nemovitost určité fyzické nebo právnické osobě), neznamená to ještě, že pouze v záměru označený subjekt se nakonec stane, resp. musí stát (v případě prodeje předmětného obecního majetku) nabyvatelem vlastnického práva. Může totiž nastat situace, kdy po publikaci záměru se obci soustředí natolik výhodné (lukrativní) nabídky, které z jejího pohledu nakonec mohou vést k realizaci příslušné změny v úmyslu prodat předmětný majetek konkrétní osobě; v takovém případě je ovšem obec povinna zveřejnit záměr nový, obsahující její nový úmysl směřující k zamýšlenému majetkoprávnímu jednání.

* Samotná okolnost, že na adresný záměr obce prodat předmětnou obecní nemovitost konkrétní osobě reaguje třetí osoba lukrativní nabídkou (např. nabídkou podstatně vyšší kupní ceny, než je v publikovaném záměru), neznamená ještě, že v takovém případě je obec povinna prodat tuto nemovitost třetí osobě za jí učiněnou vyšší nabídku, či (pro obec) za lukrativnějších podmínek, než které byly zveřejněny v záměru. Je tomu tak proto, že obci zůstává zachováno v rámci zásad smluvní autonomie oprávnění samostatně zvážit (nikoliv však jako projev svévole), zda vůbec, a pokud ano, pak komu a za jakých podmínek k uzavření smlouvy (majetkoprávnímu jednání) nakonec přistoupí, když v rámci této úvahy obce nelze vyloučit ani hodnocení širších hledisek, které obec jako vlastník nemovitostí míní zohlednit.

* Obec může i opakovaně vyhlásit nabídkové řízení ohledně dispozice téže nemovitosti či vymezit podmínky, které musí splňovat zájemce o koupi, případně podmínky prodeje, avšak takový postup musí mít racionální a obhajitelné zdůvodnění a nesmí být projevem svévole či sloužit k podezřelému a netransparentnímu nakládání s obecním majetkem.

* Neúspěšný účastník nabídkového řízení, jehož předmětem byl prodej obecního nemovitého majetku, případně potencionální zájemce o koupi obecní nemovitosti, má naléhavý právní zájem na určení neplatnosti smlouvy o převodu obecního majetku, resp. na určení vlastnického práva obce k tomuto majetku, došlo-li již na základě převodní smlouvy ke vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí. Další osoby (vyjma státního zastupitelství – viz níže) nejsou aktivně legitimovány k podání takové žaloby, neboť určovací žaloba nemůže být prostředkem kontroly občanů při hospodaření s obecním majetkem.

* Státní zastupitelství je legitimováno podle § 42 zákoa č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, v platném znění, k podání žaloby o určení neplatnosti smlouvy o převodu obecního nemovitého majetku (případně o určení vlastnictví obce k tomuto majetku, byl-li již vklad podle smlouvy povolen), kterou za převádějící obec při absenci předchozího rozhodnutí zastupitelstva obce uzavřel starosta obce. 

Aktualizovaná analýza Nejvyššího státního zastupitelství o trestněprávní odpovědnosti osob činných ve volených orgánech územních samosprávných celků zde: https://kuc.cz/f8qs6o