Nakládání s obecním nemovitým majetkem

   Ač byla dosud (nejen) v odborné literatuře problematice nakládání s obecním nemovitým majetkem věnována poměrně značná pozornost, přesto se lze v praxi specializovaného senátu (24 Cdo) Nejvyššího soudu setkávat s celou řadou pochybení starostů či zastupitelstev při rozhodování o předmětných (dříve) majetkoprávních úkonech, respektive (podle nynější právní úpravy) majetkoprávních jednáních. Příčinou těchto pochybení většinou bývá určitá nepozornost jednajících odpovědných osob, patrně pramenící ze značného množství plnění různorodých povinností, které přináší výkon funkce starosty obce či obecního zastupitele. Mnohdy lze z obsahu spisu „lidsky“ pochopit určité jednání příslušných odpovědných osob té které obce, ovšem sama tato okolnost nemůže „zhojit“ někdy až fatální pochybení plynoucí z (přímého) nerespektování zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, či dalších právních předpisů (dále již „OZř“ nebo „obecní zřízení“). V následujících řádcích bude proto alespoň ve stručném rámci proveden nástin stěžejní problematiky z dané oblasti, a to ve světle rozhodovací praxe Nejvyššího soudu či Ústavního soudu. Nejprve však (nezbytné) malé připomenutí některých ustanovení obecního zřízení, která jsou v soudní praxi aplikována či je k nim při právním posouzení věci rozhodujícími soudy přihlíženo.

     Výkladový mechanismus při konkrétním nakládání s obecním nemovitým majetkem rozhodující soudy činí též ve vazbě na § 2 odst. 2 OZř, který stanoví, že obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Přihlíženo je rovněž i k § 35 odst. 2, větě druhé a třetí, OZř stanovícím, že obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Velmi významným je § 38 odst. 1 OZř, který stanoví, že majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti, dále, že obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku, a že porušením povinností stanovených ve větě první a druhé není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn. Zde je třeba zvlášť zmínit dosah nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 11. 2010, sp. zn. III. ÚS 2948/09, v němž byl vyložen a odůvodněn právní názor, že z ustanovení § 38 odst. 1 OZř plyne obci přímá povinnost pečovat o zachování a rozvoj svého majetku a chránit jej před neoprávněnými zásahy. Péče o majetek a výkon vlastnického práva k němu tak není ponechána obci na volné úvaze, jako je tomu u jiných vlastníků, poněvadž kvalifikovaná starost o majetek je naplněním jednoho z veřejných zájmů, k jehož zabezpečení si obec musí vytvořit materiální a personální předpoklady, a to v rozsahu a kvalitě, která je přímo úměrná množství (hodnotě) a charakteru (svěřeného) majetku (nález Ústavního soudu ze dne 23. listopadu 2010, sp. zn. III. ÚS 2984/09). Pochopitelně jako limitují prostupuje § 85 písm. a) OZř zakládající zastupitelstvu obce rozhodování o právních jednání, kterými je nabytí a převod hmotných nemovitých věcí včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, s výjimkou inženýrských sítí a pozemních komunikací, převod bytů a nebytových prostorů z majetku obce. Z hlediska nakládání s obecním nemovitým majetkem je také důležitý § 39 OZř, který v odst. 1 stanoví podmínky pro publikaci záměru obce s tím, že pokud obec záměr nezveřejní, je právní jednání neplatné, přičemž v odst. 2 řeší problematiku ceny při úplatném převodu majetku a její případné odchylky od ceny obvyklé, a to včetně stanovení sankce neplatnosti právního jednání, pakliže odchylka od ceny není zdůvodněna, nejde-li o právní jednání vyložená v odst. 3 téhož zákonného ustanovení. Konečně je vhodné připomenout také § 41 OZř, jenž v odst. 1 stanoví, že podmiňuje-li tento zákon platnost právního jednání obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina o tomto právním jednání doložkou, jíž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny. Je-li listina touto doložkou obcí opatřena, má se za to, že povinnost předchozího zveřejnění, schválení nebo souhlasu byla splněna. V odst. 2 téhož par. je pak uvedeno, že právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení neplatná. A konečně v odst. 3 téhož ustanovení se uvádí, že k neplatnosti právního jednání z důvodů stanovených v odstavci 2 a v § 38 odst. 4 a § 39 odst. 1 a 2 přihlédne soud i bez návrhu.

     Po připomenutí této normativní úpravy je vhodné alespoň ve stručnosti popsat proceduru spojenou se vznikem, respektive vytvářením vůle obce a jejího projevu (vyjádření) navenek, poněvadž v praxi někdy dochází k určitému nepochopení zejména ze strany občanů. Starosta zastupuje obec navenek, avšak vůli obce nevytváří (tu primárně vytváří zastupitelstvo obce), nýbrž ji (např. podpisem příslušné smlouvy) projevuje. Z formálně právního hlediska přitom není rozhodné, zda zastupitelstvo obce takovou vůli vytváří (směřuje) např. k již vlastnímu textu předmětné smlouvy anebo k základním náležitostem smlouvy (právního jednání), kterou je starosta obce rovněž oprávněn (respektive – z pohledu plnění své role podle obecního zřízení  - povinen) s druhou smluvní stranou uzavřít, přičemž v intencích těchto základních náležitostí může smlouvu doplnit tak, aby splňovala náležitosti právního jednání a mohl být např. podle ní povolen příslušný vklad věcného práva do katastru nemovitostí. Dále je nezbytné si uvědomit, že rozhodnutí zastupitelstva obce nepředstavuje (samotné) právní jednání, nýbrž je (toliko, avšak nejvýznamnější) materiálně právní podmínkou pro vyjádření projevu vůle obce, který se stává perfektním teprve v případě podpisu smlouvy starostou obce. Rozhodnutí obce o majetkoprávním jednání musí být obsaženo v usnesení zastupitelstva obce. Není proto možné a souladné s obecním zřízením, aby takové rozhodnutí obce bylo dovozováno např. z (neformálního) chování zastupitelů, respektive zastupitelstva obce, což souvisí také s tím, že starosta obce bez příslušného rozhodnutí orgánu obce nemůže učinit platné právní jednání. Starosta obce nemůže (ohledně základních náležitostí, popřípadě i dalších náležitostí právního jednání, pokud takovou vůli projevilo zastupitelstvo obce) nijak „dotvářet“ či „pozměňovat“ projevenou vůli zastupitelstva obce. Pokud by starosta obce (v tom kterém ohledu) nerespektoval (zastupitelstvem obce) vytvořenou vůli obce (např. by v rozporu s rozhodnutím zastupitelstva obce prodal obecní nemovitý majetek za nižší kupní cenu, nebo smlouvu uzavřel současně bez zřízení věcného břemena, ač právě obec schválila uzavření smlouvy i za podmínky zřízení věcného břemena atp.), případně by ze své vůle jednal bez předchozího rozhodnutí zastupitelstva, byly by naplněny podmínky pro aplikaci § 41 odst. 2 OZř, které by vedly k neplatnosti právního jednání (k tomu srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 3. 7. 2019, sp. zn. 24 Cdo 172/2019). Lze tedy uzavřít, že o majetkoprávních jednáních obce rozhoduje obecní zastupitelstvo pouze na svých veřejných zasedáních, přičemž tvorba vůle obce při majetkoprávní dispozici s jejím majetkem může vzniknout jen při respektování obecního zřízení. Jestliže by zastupitelstvo obce o daném majetkoprávním jednání nehlasovalo, nevznikla by přirozeně ani vůle obce coby materiální podmínka pro následné jednání starosty obce uzavřít předmětnou smlouvu v intencích rozhodnutí zastupitelstva.

    V mnoha případech účastníci dotčení předmětným majetkoprávním jednáním obce, ve snaze zpochybnit důvody vedoucí k neplatnosti takového jednání, poukazují na judikaturu Nejvyššího soudu či Ústavního soudu v tom směru, že je třeba dát průchod výkladu ve prospěch platnosti takového jednání. Při používání této argumentace však přehlížejí či bagatelizují, že obec je veřejnoprávní korporace (nejedná se o nějakou „soukromou firmu“) a při nakládání se svým majetkem má určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení coby subjektu veřejného práva (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. dubna 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008). Proto se pochopitelně při posuzování otázky neplatnosti právního jednání  uplatní přísnější měřítka, neboť projevené vůli obce podle obecního zřízení musí předcházet (shora již ve stručnosti připomenutá) procedura, jejíž případné defekty nelze přehlížet či překlenovat extenzivnějším výkladem právního jednání (např. s ohledem na principy smluvní autonomie a priority výkladu vedoucí k platnosti právního jednání). Ostatně každý (nejen) z občanů dané obce, a tím spíše (potencionální) druhá smluvní strana, má možnost si kdykoliv zjistit zásadně významné okolnosti v podobě publikovaných výstupů z jednotlivých dílčích etap proběhnuvší procedury na straně obce (obsah publikovaného záměru, obsah jednání zastupitelstva, respektive rozhodování zastupitelstva následně vyjádřeného v zápisu o průběhu veřejného zasedání zastupitelstva) a porovnat je s (finálním) návrhem smlouvy, v níž na straně jedné za danou obec vystupuje její jednající starosta. Tento výkladový přístup byl ostatně opakovaně podpořen i judikaturou Ústavního soudu, který v mnoha svých rozhodnutích (s různou formulační obměnou) opakovaně vyložil, že při hodnocení právních jednání činěných územně samosprávnými celky, a to i pokud vystupují v soukromoprávních vztazích, bude důkladněji bráno na zřetel, zdali je jejich postup souladný se zákonem, předvídatelný či nediskriminační. Hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné. Důvod tohoto zostřeného přístupu tkví již v samotné podstatě obce jakožto společenství občanů spravujících své záležitosti, které však musí ctít základní náležitosti výkonu veřejné moci. Ty jsou v základu stanoveny v čl. 2 odst. 2 Listiny, dle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Toto ustanovení je základní pojistkou proti výkonu libovůle ze strany veřejné moci a vyjadřuje základní smysl výkonu moci: službu občanům. Bylo by přitom v rozporu s tímto základním požadavkem, pokud by územní samosprávný celek i při správě svých vlastních záležitostí postupoval diskriminačně a bez objektivního a rozumného odůvodnění by jako účastník soukromoprávních vztahů odlišně přistupoval ke srovnatelným případům (k tomu srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 25. listopadu 2014, sp. zn. II. ÚS 2588/14).

     Poznatky z dovolací praxe také vypovídají o často problematickém mechanismu některých obecních zastupitelstev při výběru učiněných nabídek po zveřejnění předmětného záměru obce. Obecní zřízení přesně stanoví, jaké povinné náležitosti záměru obce k nakládání s majetkem obce musí být splněny, a že tyto náležitosti nelze rozšiřovat nad údaje zákonem nevyžadované a z jejich absence dovozovat absolutní neplatnost následně učiněného  právního jednání. První náležitostí záměru je vyjádření vůle obce v tom směru, že obec má v úmyslu nemovitý majetek ve svém vlastnictví prodat, směnit či darovat, pronajmout jej atd., tedy zjednodušeně řečeno, ze záměru musí být jasné, jakým konkrétním způsobem hodlá obec s předmětným majetkem věcně právně naložit. Další náležitost pak vyplývá z § 39 odst. 1 cit. zák., v němž je uvedeno, že nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona, tj. podle katastrálního zákona. Účelem právní úpravy publikace záměru obce mj. prodat nemovitý majetek je především informovat občany o dispozicích s obecním majetkem; jde o to, aby příslušné úkony probíhaly transparentně, aby se o nich občané předem a včas dozvěděli, aby mohli upozornit na hrozící pochybení či nesprávné hospodaření obce a případně aby měli možnost projevit sami zájem o nabytí věcí, respektive práv plynoucích z obecního majetku. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11, připomenul, že obec požívá smluvní volnosti v tom ohledu, že se může svobodně rozhodnout, zda a za jakých podmínek uzavře kupní smlouvu, přičemž je oprávněna stanovit další kritéria výběru zájemce o koupi včetně takových, která dovolují předpokládat, že nabyvatel bude finančně zajištěný řádný hospodář schopný o nemovitost řádně pečovat.  Dále je třeba uvést, že nestanoví-li obec v záměru kromě výše vyloženého žádná kritéria prodeje svého majetku, respektive stanoví-li např. pouze požadovanou kupní cenu, pak zájemci o koupi mohou de facto činit nabídky, a to až do rozhodnutí zastupitelstva obce, ledaže by z administrativně-technických příčin učiněnou nabídku (např. písemně podanou žadatelem do podatelny obce krátce před vlastním rozhodnutím zastupitelstva obce) již objektivně nebylo možno zastupitelstvu obce řádně a včas předložit tak, aby se s ní mohli zastupitelé před rozhodnutím seznámit. Nutno také rozlišovat mezi „standardním“ záměrem obce a tzv. adresným záměrem, když první představuje oznámení obce o zamýšleném majetkoprávním jednání (např. prodat obecní pozemek bez stanovení dalších – nad rámec obecního zřízení – podmínek, anebo za obcí stanovených podmínek prodeje – např. že pozemek bude prodán zájemci s nejvyšší nabídkou kupní ceny atd.), a druhý je vyjádřením záměru obce prodat obecní konkrétní nemovitý majetek určité fyzické či právnické osobě. Nejvyšší soud se např. ve svém usnesení ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3741/2015, vyjádřil k otázce tzv. adresného záměru s tím, že samotný adresný záměr nijak nekoliduje s obecním zřízením, neboť předznamenává možnost smluvního projevu obce při nakládání s jejím majetkem. Byl-li takový adresný záměr obcí zveřejněn, neznamená to v žádném případě, že pouze a jen v záměru označený subjekt (fyzická či právnická osoba) se nakonec stane  či musí stát (v případě prodeje obecního majetku) nabyvatelem vlastnického práva. Může totiž nastat situace, kdy s ohledem na zveřejnění záměru se soustředí takové (pro obec lukrativní) nabídky, které z pohledu obce, jež má v úmyslu přistoupit k předmětnému majetkoprávnímu jednání z určitého důvodu, nakonec mohou vést k realizaci příslušné změny potud, že obec nakonec dospěje k závěru, že by bylo pro ni výhodnější uzavřít předmětnou smlouvu s jiným subjektem předkládajícím obci lukrativnější nabídku; v takovém případě je ovšem zapotřebí přistoupit ke zveřejnění nového záměru, neboť z povahy věci nelze toliko na podkladě adresného záměru uzavřít příslušnou převodní smlouvu se subjektem odlišným v publikovaném záměru. Současně je ovšem třeba pečlivě zohlednit, že obci zůstává zachováno v rámci zásad soukromé autonomie oprávnění samostatně zvážit, zda vůbec, s kterým kontrahentem a za jakých podmínek k uzavření příslušného smluvního typu přistoupí. V rámci této úvahy obce nelze vyloučit ani hodnocení širších hledisek, které obec jako vlastník nemovitostí míní zohlednit (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. března 2004, sp. zn. 28 Cdo 865/2003). V každém případě nabídkové řízení o zamýšlené dispozici s obecním nemovitým majetkem musí probíhat v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti, tedy aby předem stanovená kritéria nebyla chápána jako záminka pro výběr předem stanoveného zájemce. V rozsudku ze dne 15. listopadu 2017, sp. zn. 30 Cdo 5197/2017, Nejvyšší soud vyložil a odůvodnil právní názor, že obecní zřízení neupravuje proceduru rozhodování o učiněných nabídkách reagujících na zveřejněný záměr obce o zamýšlené majetkoprávní dispozici, ani nestanoví pravidla, jak postupovat v případě, jestliže některá z nabídek (z různých důvodů) nebyla předmětem posouzení ze strany příslušného určeného orgánu obce, respektive zastupitelstva obce. Dovolací soud dále v tomto rozhodnutí zdůraznil, že jestliže by došlo k pominutí či nereflektování některé z nabídek reagujících na zveřejněný záměr, může taková okolnost vést k porušení pravidel transparentního rozhodování a tedy jít na vrub zákonnosti celého procesu nakládání s příslušným obecním majetkem podle obecního zřízení. Věci je ovšem třeba řešit případ od případu, vždy dosazené do jedinečných (zjištěných) skutkových poměrů.

     V některých (byť je třeba dodat, že spíše výjimečných) případech okolnosti, jež provázely rozhodování obecního zastupitelstva o prodeji uvedeného obecního pozemku, mohou vykazovat i určité prvky netransparentního nakládání s obecním majetkem.  Může jít např. o situaci, kdy obec po publikaci (nikoliv však adresného) záměru ve skutečnosti preferuje jednoho z více účastníků nabídkového řízení, přičemž z rozhodování daného obecního zastupitelstva, respektive z předmětného zápisu o zasedání zastupitelstva obce, při kterém bylo rozhodnuto o prodeji např. obecního pozemku jednomu z účastníků nabídkového řízení, není vůbec zřejmé, že by zastupitelé zvažovali další učiněné nabídky. Je třeba si uvědomit, že obec realizovanou publikací oznámila veřejně svůj záměr prodat předmětný obecní nemovitý majetek, přičemž bylo její povinností – v zájmu zachování dobrých mravů, principů slušnosti, dodržování elementárních pravidel transparentnosti a výkonu řádného hospodáře z pozice veřejnoprávní korporace - naprosto stejným způsobem přistupovat ke každému z účastníků nabídkového řízení, respektive k zájemcům o koupi obecního nemovitého majetku. Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 8. dubna 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008, vyložil, že obec ani jako účastníka soukromoprávního vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených na správu věcí veřejných. Obec jakožto veřejnoprávní korporace má při nakládání se svým majetkem určité zvláštní postavení vyplývající právě z jejího postavení jakožto subjektu veřejného práva. Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné. Smysl zveřejnění záměru obce o převodu obecního nemovitého majetku spočívá v tom, aby všichni potencionální zájemci o koupi tohoto majetku měli rovnou příležitost svůj zájem efektivně uplatnit (rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 23. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2146/2010). V situaci, kdy bylo obci, která publikovala záměr o prodeji svého (nemovitého) majetku za určitou kupní cenu, doručeno více (navíc stejných) nabídek o koupi tohoto majetku, musí být z následujícího rozhodovacího procesu zastupitelstva obce – v zájmu zachování transparentnosti nakládání s obecním majetkem – zřejmé, proč nakonec obecní zastupitelstvo rozhodlo (favorizovalo) konkrétní ze dvou či více učiněných nabídek; takový vhled povětšinou vyplývá ze zápisu o průběhu zasedání zastupitelstva obce.  Přitom nestanoví-li obec v záměru žádná kritéria pro prodej svého majetku, respektive stanoví-li např. pouze požadovanou kupní cenu, pak zájemci o koupi mohou činit nabídky v zásadě až do rozhodnutí zastupitelstva obce, ledaže by z administrativně-technických příčin učiněnou nabídku (např. písemně podanou žadatelem do podatelny úřadu obce krátce před vlastním rozhodnutím zastupitelstva obce) již objektivně nebylo možno zastupitelstvu obce řádně a včas předložit tak, aby se s ní mohli zastupitelé před rozhodnutím seznámit. Významný apel ve vztahu k obcím vyplývá např. z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012, s. zn. IV. ÚS 1167/11, v němž český orgán ochrany ústavnosti mj. zaujal právní názor, že při hodnocení úkonů obce v rámci soukromoprávních vztahů vyvstává charakter obce jakožto územního společenství občanů majících právo na samosprávu (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky), tj. samostatná správa „svých záležitostí“, a jsoucí veřejnoprávní korporací mající vlastní majetek a hospodařící podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky). Je tak například vyloučeno, aby obec hospodařila s jí vlastněným majetkem prostřednictvím svých volených orgánů tak, že by podlamovala důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že její správa je správou ve prospěch obce a nikoliv ve prospěch jiných subjektů. V dalším nálezu ze dne 25. 11. 2014, sp. zn. II. ÚS 2588/14, Ústavní soud zdůraznil, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné. Důvod tohoto zostřeného přístupu tkví již v samotné podstatě obce jakožto společenství občanů spravujících své záležitosti, které však musí ctít základní náležitosti výkonu veřejné moci. Ty jsou v základu stanoveny v čl. 2 odst. 2 Listiny, dle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Toto ustanovení je základní pojistkou proti výkonu libovůle ze strany veřejné moci a vyjadřuje základní smysl výkonu moci: službu občanům. Bylo by přitom v rozporu s tímto základním požadavkem, pokud by územní samosprávný celek i při správě svých vlastních záležitostí postupoval diskriminačně a bez objektivního a rozumného odůvodnění by jako účastník soukromoprávních vztahů odlišně přistupoval a bez objektivního a rozumného odůvodnění by jako účastník soukromoprávních vztahů odlišně přistupoval ke srovnatelným případům.