K rozhodování o majetkoprávním úkonu obce na (ne)veřejném zasedání zastupitelstva

     Rozhodování o majetkoprávním úkonu obce, jehož předmětem je dispozice s obecním nemovitým majetkem, je podle § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, vyhrazeno zastupitelstvu obce. Stejná pravomoc pro zastupitelstvo byla upravena i v předchozí právní úpravě [§ 36a odst. 1 písm. a/ zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Bez (právně relevantního) rozhodnutí zastupitelstva obce by předmětný majetkoprávní úkon obce byl neplatný. Judikatura Nejvyššího soudu České republiky (dále již „Nejvyšší soud“ nebo „dovolací soud“) totiž opakovaně zdůraznila, že usnesení zastupitelstva obce o majetkoprávním úkonu (např. o prodeji obecního pozemku) představuje materiálně právní podmínku pro vyjádření projevu vůle obce. Právní úkon obce se stává perfektním (formálně navenek vyjádřený) teprve až v okamžiku podpisu smlouvy starostou obce, případně (za podmínek stanovených zákonem o obcích) místostarostou [srov. 52 cit. zákona, resp. nyní § 103 odst. 1, odst. 6, § 104 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů].

     V tomto příspěvku bude ve světle jednoho soudního případu zaměřena pozornost na otázku, za jakých podmínek může vzniknout rozhodnutí zastupitelstva obce o předmětném majetkoprávním úkonu.

     Žaloba a rozhodnutí soudu prvního stupně

     Žalující obec se podanou žalobou domáhala určení, že je vlastnicí označených pozemků s odůvodněním, že kupní smlouva, na základě které (při předchozím složení obecního zastupitelstva) prodala předmětné pozemky žalovanému, je ve smyslu § 39 obč. zák. absolutně neplatným právním úkonem, neboť zastupitelstvo obce (vůbec) nerozhodlo o tomto majetkoprávním úkonu a proto (tehdy jednající) starosta (citováno z podané žaloby) „nemohl platně učinit úkon v podobě dispozice s nemovitým majetkem obce v podobě převodu vlastnictví k předmětným nemovitostem na žalovaného.“

     Soud prvního stupně žalobě vyhověl, tj. určil, že žalobkyně je vlastnicí předmětných pozemků. Po provedeném řízení dospěl k závěru, že předmětná kupní smlouva, kterou uzavřela žalující obec s žalovaným, je ve smyslu § 39 obč. zák. absolutně neplatným právním úkonem, neboť o tomto majetkoprávním úkonu nerozhodlo (tehdejší) zastupitelstvo žalující obce na svém veřejném zasedání, nýbrž na svých poradách konaných dne 1. července 1998 a dne 12. srpna t. r.  Soud dále konstatoval, že „Závěry na těchto poradách přijaté lze...považovat toliko za předběžné a nikoli definitivní a závazné pro občany obce, kteří neměli možnost účasti při jejich přijímání, obzvláště pak za situace, kdy konkrétní podmínky prodeje nemovitosti (cena předmětných pozemků) byly nejprve dne 1.7. 1998 schváleny s odkazem na cenu určenou znaleckým posudkem a následně dne 12.8. 1998, aniž byl tento bod zařazen do programu porady, došlo ke změně podmínek, tj. snížení prodejní ceny na cenu, za kterou obec sama pozemky koupila.“

Právní názor odvolacího soudu

     S tímto právním názorem nalézacího soudu se však neztotožnil odvolací soud, který k odvolání žalovaného přezkoumával napadené rozhodnutí soudu prvního stupně. Odvolací soud dospěl k závěru, že je třeba napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit zpět soudu prvního stupně k dalšímu řízení.

      Odvolací soud v odůvodnění svého rozhodnutí mj. uvedl: „Zákon o obcích, tedy zákon č. 367/1990 Sb., upravoval pouze jedinou zákonnou možnost zasedání obecního zastupitelstva tak, jak upravuje § 38 a § 40 citovaného zákona v tehdy platném znění, aniž by bylo rozlišeno, jak nesprávně dovodil okresní soud, zasedání veřejná či porady...Zákon o obcích v § 27 odst. 1 uvádí a specifikuje pojem obecní zastupitelstvo, které je složeno z členů zastupitelstva, jejíž počet na každé volební období stanoví v souladu se zákonem obecní zastupitelstvo před vyhlášením voleb. Ve sporném období obecní zastupitelstvo bylo složeno z členů zastupitelstva v odpovídajícím počtu 7 členů a takto existující obecní zastupitelstvo pak bylo oprávněno jednat v souladu s ustanovením § 38 a § 40 zákona o obcích. Žádné z těchto ustanovení nerozlišuje jiné formy zasedání obecního zastupitelstva, než ta, která jsou upravena v § 40 zákona o obcích. Dle § 40 zákona o obcích zasedání obecního zastupitelstva jsou veřejná. Pokud k dané problematice se sešlo obecní zastupitelstvo dne 1.7. 1998 a 12.8. 1998, pak obecní zastupitelstvo se takto sešlo za splnění zákonných předpokladů, jednalo se o zasedání veřejné bez ohledu na formální označení užité v pozvánce »porada«. Byla přítomna nadpoloviční většina členů obecního zastupitelstva. Z těchto zasedání byl učiněn řádný zápis a byl stanoven i program jednání. Tato zasedání obecního zastupitelstva splňovala veškeré formální náležitosti dané zákonem o obcích. Nelze pak souhlasit se závěrem okresního soudu, že se jednalo o neformální porady, když takto zjištěná zasedání obecního zastupitelstva splňovala jinak ostatní předpoklady dané zákonem o obcích bez ohledu na to, že pozvánky na jednání obecního zastupitelstva byly formálně označeny jako porady obecního zastupitelstva. Pouze z formálně nesprávně označeného způsobu jednání obecního zastupitelstva jako porady místo zasedání obecního zastupitelstva nelze dovodit, že by se jednalo o jiná, než veřejná zasedání obecního zastupitelstva, když zákon o obcích ani jinou formu neznal a neupravoval. Navíc žádný z účastníků, zejména žalobce, ani netvrdil, že by předmětná jednání obecního zastupitelstva dne 1.7. 1998 a 12.8. 1998 nebyla veřejná, tedy že by se zasedání obecního zastupitelstva konala bez možnosti účasti veřejnosti. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani fakt, že pozvánky na zasedání obecního zastupitelstva se dostaly pouze do dispozice členů obecního zastupitelstva a nebyl tak zcela formálně dodržen postup dle § 40 zákona o obcích. Skutečnost, že místo, doba a navržený pořad připravovaného zasedání obecního zastupitelstva nebyl členům zveřejněn způsobem v místě obvyklým, nemůže způsobit nicotnost jinak zákonného zasedání obecního zastupitelstva.“

    Soud prvního stupně v dalším řízení, vázán shora cit. právním názorem odvolacího soudu, určovací žalobu zamítl. Vzal za prokázané, že záměr žalobce prodat předmětné pozemky žalovanému byl v souladu se zákonem řádně publikován a že pro prodej těchto pozemků byly splněny veškeré zákonné předpoklady podle § 36a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Uzavřel, že předmětná kupní smlouva je platným právním úkonem vyvolávajícím zákonem předvídané následky.

     K odvolání žalující obce odvolací soud tento rozsudek soudu prvního stupně (jako věcně správné rozhodnutí) podle § 219 o. s. ř. potvrdil.

Dovolání obce a rozhodnutí Nejvyššího soudu   

     Žalující obec, která s právní názorem odvolacího soudu nesouhlasila, podala (vzhledem k přípustnosti dovolání podle § 237 odst. 1 písm. b/ o. s. ř.) včasné dovolání k Nejvyššímu soudu, ve kterém uplatnila dovolací důvody ve smyslu § 241a odst. 2 písm. b) (tj. že rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci) a odst. 3 téhož paragrafu (tj. že rozhodnutí vychází ze skutkového zjištění, které nemá podle obsahu spisu v podstatné části oporu v provedeném dokazování). S odkazem na zákon č. 367/1990 Sb. a cit. komentář zákona o obcích vytkla odvolacímu soudu, že ten „»přisoudil« neveřejným neformálním poradám (přes typovou a účelovou rozdílnost) statut veřejných zasedání obecního zastupitelstva, tedy došel k nesprávnému závěru, že neveřejné neformální porady konané dne 1.7. 1998 a 12.8. 1998 splňovaly veškeré formální náležitosti dané zákonem č. 367/1990 Sb. v tehdy platném znění – přestože mj. nebyly v souladu se zákonem o obcích řádně svolány a nebyly veřejné.“ Dovolávající se obec závěrem uvedla, že předmětná kupní smlouva představuje absolutně neplatný právní úkone podle § 39 obč. zák., neboť v daném případě nebyl udělen souhlas obecního zastupitelstva s tímto úkonem, resp. předmětná kupní smlouva byla uzavřena bez platného předchozího rozhodnutí obecního zastupitelstva.  Z těchto důvodů navrhla, aby Nejvyšší soud zrušil rozsudek odvolacího soudu, jakož i rozsudek soudu prvního stupně, a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.

     Nejvyšší soud  rozsudkem ze dne 21. září 2011, sp. zn. 30 Cdo 1047/2010, dovoláním napadený rozsudek odvolacího soudu, jakož i rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.

           Nejvyšší soud zdůraznil, že v posuzované věci odvolací soud při rozhodování vycházel mj. ze skutkového zjištění (učiněného soudem prvního stupně), že o majetkoprávním úkonu – prodeji předmětných pozemků žalovanému – bylo rozhodováno na poradách obecního zastupitelstva žalobce, které se konaly ve dnech 1. července 1998 a 12. srpna t. r. Odvolací soud zaujal právní názor, že i když byla tato zasedání zastupitelstva žalobce označena jako „porady“, ve skutečnosti se jednalo o veřejná zasedání obecního zastupitelstva, při kterých bylo v souladu se zákonem o obcích rozhodnuto o uvedeném majetkoprávním úkonu obce.  Z těchto důvodů shledal, že kupní smlouva, kterou dne 7. září 2009 prodala žalující obec žalovanému předmětné pozemky, je platným právním úkonem.

     Nejvyšší soud konstatoval, že právní závěr odvolacího soudu, že obecní zastupitelstvo může rozhodnout o majetkoprávním úkonu obce (v daném případě o převodu obecních pozemků) i mimo své (řádně ohlášené) veřejné zasedání (např. v rámci porady zastupitelstva), nesdílí. Vyložil, že smlouva o převodu nemovitosti (např. kupní smlouva), jejímž předmětem je prodej (ve smlouvě specifikovaného) obecního nemovitého majetku, představuje dvoustranný právní úkon, kdy na straně prodávajícího vystupuje jako účastník smlouvy příslušná obec (vlastník převáděných nemovitostí) a na straně kupujícího fyzická či právnická osoba, která usiluje za úplatu získat do svého vlastnictví uvedený nemovitý majetek. Připomenul, že v době uzavření posuzované kupní smlouvy (7. září 2009) obecní zřízení upravoval zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, v tehdy rozhodném znění, který v ustanovení § 36a odst. 1 písm. a) stanovil, že obecní zastupitelstvo rozhoduje o nabytí a převodu nemovitých věcí. Vyložil, že pro další právní úvahu byla relevantní právní úprava, která byla platná v době uzavření zmíněné převodní smlouvy:

„Jednání obecního zastupitelstva

§ 38

            (1) Obecní zastupitelstvo se schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za tři měsíce. Zasedání obecního zastupitelstva svolává a zpravidla řídí starosta. Starosta je povinen svolat zasedání obecního zastupitelstva nejpozději do 14 dnů, požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva nebo přednosta okresního úřadu.

            (2) Nesvolá-li starosta zasedání obecního zastupitelstva podle odstavce 1, učiní tak zástupce starosty, popřípadě jiný člen obecního zastupitelstva.

            (3) Nesejde-li se obecní zastupitelstvo po dobu delší než šest měsíců, může je na návrh přednosty okresního úřadu po vyjádření vlády rozpustit Česká národní rada.

            (4) Jestliže při zahájení jednání obecního zastupitelstva není přítomna nadpoloviční většina všech členů obecního zastupitelstva, ukončí starosta zasedání obecního zastupitelstva a do 14 dnů svolá jeho náhradní zasedání.

            (5) Obecní zastupitelstvo je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. K platnému usnesení, rozhodnutí, nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů obecního zastupitelstva.

§ 39

            Ustavující zasedání nově zvoleného obecního zastupitelstva svolává dosavadní obecní rada tak, aby se konalo do 15 dnů od vyhlášení výsledků voleb místní volební komisí. Ustavujícímu zasedání předsedá zpravidla nejstarší člen obecního zastupitelstva do doby, než je zvolen starosta. Ustavující zasedání obecního zastupitelstva zvolí starostu a další členy obecní rady.

§ 40

            Zasedání obecního zastupitelstva jsou veřejná. Starosta informuje občany o místě, době a navrženém pořadu připravovaného zasedání obecního zastupitelstva způsobem v místě obvyklým.

§ 41

            Právo předkládat návrhy k projednání na zasedání obecního zastupitelstva mají jeho členové a obecní rada.

§ 42

            O průběhu zasedání obecního zastupitelstva se pořizuje zápis, který podepisuje starosta a určení ověřovatelé. Zápis, který je nutno pořídit do 7 dnů po skončení zasedání, musí být uložen na obecním úřadě k nahlédnutí. O námitkách člena obecního zastupitelstva proti zápisu rozhodne nejbližší zasedání obecního zastupitelstva.

§ 43

            Obecní zastupitelstvo vydá jednací řád, v němž stanoví podrobnosti o jednání.“

           Dále Nejvyšší soud odkázal na svůj rozsudek ze dne 20. května 2009, č.j. 30 Cdo 3049/2007, ve kterém bylo judikováno, že samotné rozhodnutí zastupitelstva obce nebo rady ještě nepředstavuje právní úkon, jakožto projev vůle obce směřující ke vzniku, změně nebo zániku těch práv a povinností, které právní předpisy s takovým projevem vůle spojují, když usnesení příslušného orgánu obce představuje materiálně právní podmínku pro vyjádření projevu vůle obce, který se stává perfektním (formálně navenek vyjádřeným) teprve v případě uzavření (podpisu) smlouvy starostou, případně za podmínek stanovených zákonem o obcích místostarostou obce, a že  právně relevantním podkladem, jenž zachycuje obsah rozhodování (v případě řešeném odkazovaným judikátem) rady obce, je z příslušné schůze rady pořízený zápis.

     Podle Nejvyššího soudu vyložené závěry (v citovaném judikátu řešící rozhodování rady obce) „je třeba přiměřeně vztáhnout i na nyní posuzovanou věc s tím, že materiálně právní podmínkou pro následně starostou obce uzavřenou kupní smlouvu podle tehdy platné právní úpravy mohlo být pouze rozhodnutí obecního zastupitelstva (nyní žalující) obce, které bylo učiněno na veřejném zasedání zastupitelstva. Zákon č. 367/1990 Sb. – jak byl připomenut v ustanoveních, jež v rozhodné době upravovala jednání obecního zastupitelstva – totiž oprávnění zastupitelstva rozhodovat o předmětném majetkoprávním úkonu (v tomto případě o prodeji obecních pozemků) spojoval (a nutno konstatovat, že tak činí i v rámci zákona č. 128/2000 Sb., kterým byl zrušen zákon č. 367/1990 Sb.) pouze a výhradně s veřejným zasedáním zastupitelstva, nikoliv např. s jeho „poradním zasedáním“, „poradou obecního zastupitelstva“ (taková formulace byla použita v posuzované věci) či s „výjezdním  zasedáním zastupitelstva.“ Opačný závěr by byl nejen v rozporu s jazykovým a logickým výkladem ustanovení § 38 a násl. zákona č. 367/1990 Sb., ale popíral by i smysl a účel transparentního rozhodování obce prostřednictvím jejích orgánů a ve svém důsledku by vedl k absurdnímu a nepřijatelnému kabinetnímu rozhodování (v tomto sledovaném případě) o věcně právním nakládání s obecním majetkem bez přítomnosti veřejnosti, resp. bez předem transparentního oznámení o konání veřejného zasedání zastupitelstva obce. Z tohoto důvodu obec jakožto účastníka soukromoprávních vztahů nelze vyjmout z požadavků na správu věcí veřejných. Obec je veřejnoprávní korporace a při nakládání se svým majetkem má určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení coby subjektu veřejného práva. Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. dubna 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008, in www.nsoud.cz).

      Pokud obce (coby veřejnoprávní korporace) jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti. Vzhledem k tomu, že oprávnění obecního zastupitelstva podle § 36a zákona č. 367/1990 Sb. bylo zákonem taxativně vymezené a zároveň výhradní, nemohly být třetí osoby při právních úkonech podle cit. ustanovení na pochybách, že o takovém právním úkonu muselo napřed kladně rozhodnout obecní zastupitelstvo. A protože již od doby starých Římanů platí, že „Ignorantia iuris non excusat“ (neznalost zákona neomlouvá), je v bytostném právním zájmu třetích osob, aby si ověřily, že při daném právním úkonu byla splněna jedna ze zákonem stanovených podmínek jeho vzniku (srov. nález Ústavního soudu České republiky ze dne 10. července 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000, jež je veřejnosti dostupný na internetových stránkách Ústavního soudu www.nalus.usoud.cz). Ostatně obdobná byla i judikatura prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, která za vůli pokládala, nebyl-li prokázán opak, to, co bylo vyjádřeno v usnesení příslušného orgánu obce (Bohuslav, A 12571/36).

     Z vyloženého vyplývá, že obecní zastupitelstvo mohlo rozhodnout o majetkoprávním úkonu obce – převodu nemovitých věcí podle § 36a odst. 1 písm. a) zákona č. 367/1990 Sb. – pouze na svém veřejném zasedání (srov. § 38 a násl. cit. zák.). Jestliže odvolací soud v tomto směru zaujal jiný (odlišný) právní názor, kdy poradě obecního zastupitelstva žalobce přiznal de facto charakter veřejného zasedání, pak je třeba konstatovat, že jeho (dovoláním napadený) rozsudek není správný. Nejvyšší soud proto rozsudek odvolacího soudu podle § 243b odst. 2 věty za středníkem o. s. ř. zrušil. Jelikož důvody, pro které byl rozsudek odvolacího soudu zrušen, platí i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud rovněž rozsudek soudu prvního stupně a věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení (§ 243b odst. 3 o. s. ř.).“

Závěrečné shrnutí

      Z citovaného rozhodnutí Nejvyššího soudu lze vyvodit následující závěry:

     1. Jestliže ve veřejném oznámení o konání zasedání zastupitelstva (informujícím občany o místě, době a navrženém pořadu připravovaného zasedání zastupitelstva), bylo (v pozvánce) uvedeno, že se má konat „Porada obecního zastupitelstva“, nebo „Poradní zasedání obecního zastupitelstva“, anebo např. „Výjezdní pracovní zasedání obecního zastupitelstva“ apod., nelze takto ohlášené zasedání považovat za veřejné zasedání zastupitelstva.

      2. Zastupitelstvo obce může rozhodnout o majetkoprávním úkonu obce pouze na svém veřejném zasedání.

     3. Rozhodne-li zastupitelstvo obce o majetkoprávním úkonu obce na neveřejném zasedání, je právní úkon, který na podkladě takového rozhodnutí učiní starosta obce, podle § 39 obč. zák. absolutně neplatný.

     Stěžejní právní názor, jak byl citován v uvedeném rozhodnutí Nejvyššího soudu, tj., že zastupitelstvo obce může rozhodnout o majetkoprávním úkonu obce pouze na svém veřejném zasedání, stal se v uvedené věci závazným pro soud prvního stupně (odvolací soud). Pro ostatní obecné soudy, rozhodující ve skutkově obdobných případech, přitom vyvstává nyní povinnost tento judikát v rozhodovací činnosti reflektovat; soudy jím sice nejsou v jiných právních věcech (přímo) vázány, ale v případě, že se budou chtít od něj odchýlit, budou muset v odůvodnění svého písemného vyhotovení rozhodnutí pečlivě vyložit, pro jaké (konkrétní) důvody, resp. na základě jaké právní argumentace se s tímto judikovaným právním názorem Nejvyššího soudu neztotožňují a proč dospívají  (na základě jakých nosných argumentů, příp. s přihlédnutím k jaké relevantní judikatuře atd.) k odlišnému právnímu názoru (srov. k tomu např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. prosince 2009, sp. zn. 30 Cdo 2811/2007).