Ke smyslu institutu záměru obce při převodu obecního nemovitého majetku. K platnosti smlouvy o převodu obecního majetku při zkrácení doby publikace záměru

§ 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)

     Smysl zveřejnění záměru obce o převodu obecního nemovitého majetku spočívá v tom, aby všichni potencionální zájemci o koupi tohoto majetku měli rovnou příležitost svůj zájem efektivně uplatnit a aby před uplynutím stanovené lhůty orgány obce neučinily taková opatření, pro která by ke včasné nabídce jiného zájemce již nemohlo být přihlédnuto.

     Sama okolnost, že záměr obce nebyl publikován po (celou) dobu patnácti dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu ovšem (bez dalšího) nevede k absolutní neplatnosti právního úkonu; takový právní úkon by byl stižen neplatností od samého počátku pouze v situaci, jestliže by v důsledku nedodržení doby publikace nemohl potencionální zájemce učinit obci příslušnou nabídku, resp. pokud by obec při rozhodování takto učiněnou nabídku zájemce (právě z důvodu nedodržení zákonné patnáctidenní doby) již nevzala v úvahu.

Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 23. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2146/2010

    K věci: Žalobci se žalobou podanou u okresního soudu (dále již „soud prvního stupně“) domáhali určení, že jsou podílovými spoluvlastníky označené nemovitosti, a to každý v rozsahu ideální ½ k celku. Soud prvního stupně této žalobě v plném rozsahu vyhověl. Vyšel ze zjištění, že dne 12. 2. 2001 schválilo zastupitelstvo Městského obvodu V. (dále jen „zastupitelstvo“) usnesením záměr prodat předmětnou nemovitost. Záměr byl vyvěšen na úřední desce označeného statutárního města – Úřadu Městského obvodu V. od 23. 2.2001 do 9. 3.2001. Usnesením ze dne 26.3. 2001 rozhodlo zastupitelstvo o prodeji nemovitosti žalovanému za kupní cenu 752.375,- Kč a dne 23.4.2001 uzavřelo statutární město – označený městský obvod  s žalovaným kupní smlouvu o prodeji nemovitosti. Dne 24. 4.2001 podal žalovaný návrh na vklad této kupní smlouvy do katastru nemovitostí, dne 10.5.2001 vzal tento návrh zpět a dne 17. 9.2002 podal nový návrh na vklad svého vlastnického práva k nemovitosti podle shora uvedené kupní smlouvy. Vklad byl zapsán dne 3. 12. 2008 a jeho právní účinky nastaly 17. 9. 2002. Usnesením ze dne 25.6.2001 zastupitelstvo rozhodlo o zrušení svého původního usnesení. Nový záměr prodeje nemovitosti byl vyvěšen na úřední desce 9. 10.2001 a sňat 25. 10.2001. Rada Města poté vydala souhlas s prodejem stejné nemovitosti dne 13.11.2001 a zastupitelstvo se rozhodlo prodat tuto nemovitost usnesením ze dne 24. 6.2002 do podílového spoluvlastnictví žalobců. Kupní smlouva byla uzavřena dne 19.9.2002. Tentýž den byl podán návrh na vklad smlouvy do katastru nemovitostí a k tomuto datu vznikly i právní účinky vkladu. Po provedení obou vkladů oznámil katastrální úřad účastníkům, že v katastru nemovitostí byl u předmětné nemovitosti vyznačen duplicitní zápis vlastnického práva.¹

         Na základě tohoto skutkového stavu dospěl soud prvního stupně k závěru, že kupní smlouva ze dne 23.4.2001 je podle ustanovení § 39 odst. 1 OZř absolutně neplatná, neboť nebyla splněna základní podmínka pro prodej nemovitosti, kterou je řádné zveřejnění záměru na úřední desce. V daném případě byl totiž záměr vyvěšen po dobu kratší než zákonem požadovaných 15 dnů. Soud prvního stupně při počítání této procesní lhůty vycházel z analogie iuris, konkrétně z ustanovení § 27 odst. 2 SpŘ a dovodil, že 15denní lhůta počíná běžet dnem následujícím po vyvěšení záměru a záměr musí být vyvěšen i patnáctým dnem. Pokud byl záměr vyvěšen 23. 2.2001, počala lhůta běžet od 24. 2.2001 a patnáctý den, kdy záměr musel být stále vyvěšen na úřední desce, připadl na 10. 3.2001, tj. na sobotu, a proto mohl být sňat až 13. 3.2001. Záměr tedy nebyl zveřejněn, což mělo za následek neplatnost právního úkonu od počátku.

     K odvolání žalovaného krajský soud (dále již „odvolací soud“)  rozsudkem změnil  rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že žalobu zamítl a nově rozhodl o nákladech řízení. Rozhodl též o nákladech odvolacího řízení. Odvolací soud konstatoval, že zákon o obcích nemá vlastní speciální úpravu počítání času, a proto je třeba aplikovat obecná pravidla pro počítání času (např. § 122 ObčZ), podle nichž lhůta určená podle dnů začíná běžet dnem, který následuje po dni, v němž se stala událost, která je rozhodující pro její začátek. Do lhůty uvedené v § 39 odst. 1 OZř se tak nezapočítává den, kdy došlo k vyvěšení záměru na úřední desce. Vyslovil současně nesouhlas s odvolací námitkou žalovaného, že doba stanovená v § 39 OZř měla být analogicky počítána podle ustanovení § 12 tohoto zákona upravujícího vyhlášení právního předpisu obce. Ztotožnil se s názorem soudu prvního stupně, že záměr obce byl sňat z úřední desky před uplynutím stanovené doby. Dospěl však k závěru, že k  publikaci záměru došlo. Připomněl nález Ústavního soudu České republiky ve věci sp. zn. II. ÚS 87/2004, podle něhož závěr, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem, se musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení, a dále, že ne každý rozpor se zákonem má za následek absolutní neplatnost právního úkonu. Uvedl, že ke zveřejnění záměru prodeje došlo dostatečně srozumitelným způsobem, nemovitost byla řádně identifikována a pokud nebyla celá 15 denní lhůta dodržena, nejedná se o takové porušení zákona, které by mělo za následek absolutní neplatnost kupní smlouvy. Bez ohledu na způsob počítání lhůt se občané mohli se záměrem obce seznamovat na úřední desce po dobu 15 dnů, neboť po tuto dobu fakticky záměr byl na úřední desce vyvěšen. Dále poukázal na zásady ovládající smluvní právo, zejména ty, které se týkají uzavírání, změn nebo zrušení smluv, popřípadě jednostranného odstoupení od nich a dovodil, že okolnost, že po uzavření kupní smlouvy zrušilo zastupitelstvo své usnesení, kterým schválilo prodej nemovitosti žalovanému, nemůže vést k neplatnosti uzavřené kupní smlouvy.

     Proti rozsudku odvolacího soudu podali žalobci dovolání, které Nejvyšší soud shora cit. rozsudkem zamítl.

      Z odůvodnění: Podstatou sporu v posuzované věci je otázka, zda záměr obce prodat nemovitost byl náležitě uveřejněn či nikoli, resp. zda je  kupní smlouva ze dne 23. 4.2001 stižena absolutní neplatností nebo ne. Jak již bylo uvedeno shora, soud prvního stupně i odvolací soud dospěly k závěru, že záměr nebyl na úřední desce obecního úřadu vyvěšen po dobu (celých) patnácti dnů, neboť procesní lhůta uvedená v § 39 odst. 1 zákona o obcích začala běžet až dnem následujícím po jeho vyvěšení. Zatímco soud prvního stupně dospěl k závěru, že záměr tak nebyl zveřejněn a smlouva je tudíž neplatná, odvolací soud zaujal stanovisko opačné, že ke zveřejnění záměru došlo, i když byl vyvěšen po dobu kratší než patnáct dnů; smlouva ze dne 23. 4. 2001 tedy platná je (žalovaný se ovšem na rozdíl od soudů obou stupňů domnívá, že do doby patnácti dnů, po které má záměr být vyvěšen, se započítává i den jeho vyvěšení).

     S ohledem na důvody dovolání je nezbytné se zabývat zejména otázkou možného vlivu případného nedodržení zmiňované patnáctidenní lhůty pro publikaci záměru. Jeho účelem je „především informovat občany o dispozicích s obecním majetkem...aby příslušené úkony probíhaly transparentně, aby se o nich občané předem a včas dozvěděli, aby mohli upozornit na hrozící pochybení či nesprávné hospodaření obce a případně aby měli možnost sami vstoupit do tzv. nabídkového řízení jako zájemci“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16.7. 2008, sp. zn. 28 Cdo 3757/2007). Jinými slovy řečeno a vztaženo na posuzovaný případ, „smysl zveřejnění záměru obce k převodu nemovitého majetku tkví v tom, aby všichni potencionální zájemci o koupi tohoto majetku měli rovnou příležitost svůj zájem efektivně uplatnit a aby před uplynutím stanovené lhůty orgány obce neučinily taková opatření, pro která by ke včasné nabídce zájemce jiného již nemohlo být přihlédnuto“ (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13.3. 2007, sp. zn. 30 Cdo 30 Cdo 2452/2006, nebo rozsudek téhož soudu ze dne 26.11. 2011, sp. zn. 32 Cdo 721/2010). Z citované judikatury lze vyvodit, že sama okolnost, že záměr obce nebyl publikován po (celou) dobu patnácti dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, (bez dalšího) nevede (nemůže vést) k absolutní neplatnosti právního úkonu. Pokud je v rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 239/2009  uvedeno, že „negativním důsledkem nesplnění řádné publikační povinnosti obce je absolutní neplatnost právního úkonu...“, je zjevné, že tím Nejvyšší soud měl na mysli absolutní neexistenci publikace ve smyslu faktu absence takovéhoto zveřejnění, nikoliv však ve významu publikace záměru v termínu kratším patnácti dní. Neplatností by tedy byl právní úkon stižen např. („pouze“) v situaci, jestliže by v důsledku nedodržení lhůty k publikaci nemohl potencionální zájemce učinit příslušnou nabídku, resp. pokud by na takto jím učiněnou nabídku obec (právě z důvodu nedodržení zákonné patnáctidenní lhůty) již nereflektovala.

     I pokud by se vyšlo pro účely posuzovaného případu z úvahy, podle níž byl-li v posuzované věci záměr obce zveřejněn v období od 23. 2. 2001 do 9. 3. 2001, a nebyla tak v rozporu se zákonem  splněna podmínka patnáctidenního zveřejnění záměru, nejednalo by se o skutečnost, která by bez dalšího činila  následně uzavřený právní úkon, jehož předmětem byl převod předmětné nemovitosti z vlastnictví obce do vlastnictví žalovaného, absolutně neplatným ve smyslu § 39 ObčZ. Je totiž zapotřebí vzít na zřetel to, co vyložil Nejvyšší soud např. ve svém rozsudku ze dne 30. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4831/2010. Konkrétně, že:

-         Závěr, že právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem nebo proto, že zákon obchází, není možné učinit jen na základě gramatického výkladu, nýbrž je vždy třeba zkoumat účel zákonného zákazu či příkazu.

-          Je v rozporu s principy právního státu, jestliže by byl preferován přístup upřednostňující výklad vedoucí k závěru o neplatnosti smlouvy před výkladem, na jehož základě není možno neplatnost smlouvy dovodit.

-          V případě, kdy zákonné omezení směřuje pouze vůči jedné ze stran smlouvy, je třeba považovat smlouvu za neplatnou pouze výjimečně, a to tehdy, kdy by to bylo neslučitelné se smyslem a účelem daného zákonného omezení, přičemž zákonná úprava dotčená takovou smlouvou by nemohla bez tohoto obstát.“

      V této souvislosti pak nezbývá, než opětovně připomenout princip, že smysl zveřejnění záměru obce k převodu nemovitého majetku spočívá v tom, aby všichni potencionální zájemci o koupi tohoto majetku měli rovnou příležitost svůj zájem efektivně uplatnit a aby před uplynutím stanovené lhůty orgány obce neučinily taková opatření, pro která by ke včasné nabídce zájemce jiného již nemohlo být přihlédnuto. Proto samotné nedodržení stanovené patnáctidenní lhůty publikace záměru není důvodem posuzovat následně uzavřenou smlouvu jejímž účastníkem je obec, jako absolutně neplatnou z důvodu této (v daném případě - potencionální) vady.

     Dovolací soud má za to, že odvolací soud tuto otázku vyložil konformně, když nad to přiléhavě zmínil mimo jiné i nález Ústavního soudu sp. zn. II ÚS 87/2004, v němž byl zdůrazněn postulát, podle něhož závěr, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem, se musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení. Potud je proto třeba napadený rozsudek odvolacího soudu, jestliže dospěl k závěru, že posuzovanou kupní smlouvu nestíhá vada absolutní neplatnosti vyvozovaná z nedostatku dodržení (celé) patnáctidenní publikační doby pro zveřejnění záměru, pokládat za správný.

     Jen pro úplnost (přes to, že dovolání tuto otázku neakcentuje) lze přitom zmínit skutečnost nejednotnosti názorů na posuzování otázky dodržení popisovaného požadavku doby zveřejnění záměru.

     Podle § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný. Nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona (§ 5 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky) platného ke dni zveřejnění záměru.

     V komentáři k zákonu o obcích [Josef Vedral, Luboš Váňa, Jan Břeň, Stanislav Pšenička Zákon o obcích (obecní zřízení), 1. vydání, Praha 2008] na str. 235 se uvádí, že „lhůta 15 dnů se začíná počítat ode dne vyvěšení na „klasické“ úřední desce”. Na str. 235-236 této publikace pak k počítání lhůt je uvedeno, že “v ustanovení § 39 odst.1 se hovoří o lhůtě 15 dnů. Jelikož obecní zřízení neobsahuje pravidla pro počítání lhůt, je třeba analogicky vycházet z jiného právního předpisu. Lhůta 15 dnů uvedená v § 39 odst. 1 OZř je lhůtou procesní, jejíž naplnění je nezbytné pro některé z forem nakládání s majetkem obce. Z tohoto důvodu nelze postupovat podle ustanovení § 122 obč. zák. Při počítání lhůty podle § 39 odst. 1 bude třeba postupovat na základě analogie iuris podle § 40 správního řádu. Tento výklad lze použít také s ohledem na § 1 odst. 2 správního řádu, podle kterého se jednotlivá ustanovení správního řádu použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. Podle ustanovení § 40 odst. 1 písm. a) správního řádu se nezapočítává do běhu lhůty den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty. V pochybnostech se za počátek lhůty považuje den následující po dni, o němž je jisto, že skutečnost pro počátek běhu lhůty již nastala. Z tohoto důvodu počíná běžet lhůta 15 dnů až ode dne následujícího po vyvěšení na úřední desce”.

     K dané problematice se vyjadřuje rovněž Ministerstvo vnitra České republiky, odbor dozoru a kontroly veřejné správy v komentáři právní úpravy podle publikované judikatury a výkladové praxe ministerstva vnitra podle právního stavu k 23. srpnu 2010 (in www.mvcr.cz/odk2), kde s mj. uvádí, že „sporné je, zda do zákonem stanovené doby pro zveřejnění záměru lze započítat i den vyvěšení na úřední desce a den sejmutí z úřední desky, nebo zda je zákonným požadavkem, aby záměr byl na úřední desce zveřejněn po dobu celých 15 kalendářních dnů (resp. po dobu 15 x 24 hodin). Jakkoli lze takový postup doporučit, přesto nelze pro tento požadavek nalézt v zákoně o obcích dostatečnou oporu. Pokud by zákon skutečně požadoval naplnění doby 15 x 24 hodin, musel by tak stanovit výslovně a kompetentní orgány by v takovém případě byly povinny zkoumat splnění tohoto požadavku, zejména ověřením přesného času, ve kterém byla informace zveřejněna. Tím, že se zákon omezil „pouze“ na určení počtu dnů, po které musí být informace zveřejněna, současně implicitně předpokládá, že ke splnění této doby bude možno započítat i dny, v nichž byla informace na úřední desce vyvěšena a sňata, aniž by muselo dojít k jejímu vyvěšení v 0.00 hod. tohoto dne a k sejmutí poslední den ve 24:00 hod.”. Podotýká rovněž, že “časový usek určený v § 39 odst. 1 OZř „lhůtou“ v právním smyslu, ale tzv. „dobou“, neboť zákon nepředpokládá, že by v jeho průběhu mělo dojít k další právní skutečnosti a relevantní právní následky spojuje jen a pouze s jejím uplynutím. To znamená, že poslední den může připadnout na neděli, sobotu i svátek”.

     Nejvyšší správní soud České republiky se v rozsudku ze dne 24. října 2007, sp. zn. 2 Ao 3/2007 (in www.nssoud.cz) zabýval problematikou účinnosti opatření obecné povahy, konkrétně změny územního plánu podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). V této souvislosti poukázal na analogii s vydáváním právních předpisů obcí, kdy jsou také odlišeny okamžiky jejich schválení, platnosti a účinnosti, konkrétně na § 12 OZř. Uvedl, že smyslem a účelem publikace na úřední desce je v daném případě jednak informace, že vůbec takový akt byl vydán a že bude mít právní účinky, jednak možnost veřejnosti seznámit se s jeho obsahem. Obou těchto účelů je v potřebné míře dosaženo i za situace, kdy v první a poslední den nevisí opatření obecné povahy na úřední desce vždy po celých 24 hodin uvedených dnů. Připomněl také, že ustanovení § 40 odst. 1 písm. a), část věty před středníkem, správního řádu, podle něhož pokud je provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu, nezapočítává se do běhu lhůty den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty, není v daném případě použitelné, neboť se vztahuje na lhůty k provedení úkonu v řízení, zatímco zde jde publikaci opatření obecné povahy.

     Naopak týž soud v rozsudku ze dne 31. května 2007, sp. zn. 4 As 5/2007, kdy rozhodoval o účinnosti doručení rozhodnutí podle § 48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb. jeho vyvěšením na úřední desce, dospěl k závěru, že rozhodnutí musí být vyvěšeno po dobu 15 x 24 hodin. Lhůta 15 dnů pro vyvěšení rozhodnutí veřejnou vyhláškou začala tudíž plynout dnem následujícím po datu vyvěšení a v souladu s ustanovením § 54 odst. 2 správního řádu bylo možno rozhodnutí sejmout až den následující po uplynutí 15 dne. Po tuto dobu také běžela lhůta k podání odvolání.

     Ač v posuzovaném případě se odvolací soud přiklonil právnímu názoru, jehož vyústěním byl závěr o tom, že patnáctidenní publikační doba záměru nebyla dodržena, nemění to nic na skutečnosti, že podstatou jeho rozhodnutí bylo, že tato jím dovozená skutečnost není způsobilá k posouzení předmětné kupní smlouvy jako absolutně neplatné. Právě k této problematice se pak upíná gros dovolání žalobců. Jak již bylo zmíněno výše, bylo na dovolacím soudu zabývat se právě otázkou možného vlivu nedodržení takto stanovené doby publikace na možnou platnost či neplatnost následně uzavřené kupní smlouvy, přičemž se v tomto smyslu s podaným dovoláním z již vyložených důvodů neztotožnil. Opakovaně je třeba zdůraznit, že smysl zveřejnění záměru obce k převodu nemovitého majetku tkví v tom, aby všichni potenciální zájemci o koupi tohoto majetku měli rovnou příležitost svůj zájem efektivně uplatnit a aby před uplynutím stanovené lhůty orgány obce neučinily taková opatření, pro která by ke včasné nabídce zájemce jiného již nemohlo být přihlédnuto. S uplynutím doby uvedené v § 39 odst. 1 OZř nespojuje žádné právní účinky. Takový důsledek nastává až tehdy, když příslušný orgán obce rozhodne o předložených nabídkách konečným (závazným) způsobem, tedy až rozhodnutím obecního zastupitelstva, po kterém následuje vlastní sepsání převodní smlouvy (srovnej např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. října 1999 sp. zn. 2 Cdon 824/97, uveřejněný pod č.  9/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).

     Pokud se týká námitky dovolatelů, že soudy se nezabývaly jejich tvrzením, že záměr byl na úřední desce vyvěšen ve dvou variantách, jednou ve smyslu zákona č. 367/1990 Sb. a jednou podle zákona č. 128/2000 Sb., přičemž není vyloučeno, že druhá verze, navzdory údajům Městského obvodu V., byla vyvěšena později než 23. 2.2001, nezpochybňují skutečnost, že oba vyvěšené záměry byly identické, takže případným zájemcům byl poskytnut ve svém souhrnu dostatek času k seznámení se se záměrem a k učinění nabídky, a proto ani v případě, že by tomu bylo tak, jak dovolatelé tvrdí, doby vyvěšení by se, jak konstatoval např. Ústavní soud v usnesení dne 27.2.2008, sp. zn. IV. ÚS 490/07 (in https://nalus.usoud.cz), sčítaly.

     Nejvyšší soud tedy dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu je věcně správné, a proto dovolání žalobců zamítl podle § 243b odst. 2 věty před středníkem OSŘ.

Poznámka:

    ¹⁾ V tomto případě katastrální úřad zjevně pochybil, protože v době, kdy rozhodoval o druhém návrhu na vklad do katastru nemovitostí, nebyla již převáděná budova - podle stavu zápisů v katastru nemovitostí - ve vlastnictví obce. Budovu podle katastrální evidence vlastnil  žalovaný, takže katastrální úřad měl při zjištění této situace pozdější návrh na vklad k téže nemovitosti zamítnout, nikoliv jej povolit a vytvořit stav existence tzv. duplicitního zápisu vlastnictví k téže nemovitosti; za této skutkové situace soudy proto byly povolány na základě určovací žaloby rozhodnout, zda některý z účastníků je, a pokud ano, na základě jakého právního důvodu, vlastníkem, příp. spoluvlastníkem uvedeného pozemku.