Přezkum majetkoprávního úkonu obce v občanském soudním řízení

§ 80 písm. c) OSŘ

Žaloba podle § 80 písm. c) OSŘ neslouží ke kontrole hospodaření a nakládání s majetkem obce ze strany občanů.

V občanském soudním řízení může být majetkoprávní úkon obce přezkoumán z hlediska jeho souladnosti s právními předpisy jen tehdy, prokáže-li žalobce, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého.

Usnesení ÚS z 14. 11. 2012, sp. zn. II. ÚS 3545/11

K věci: OS v Chebu rozsudkem zamítl žalobu, jíž se žalobkyně domáhala určení, že žalované město Cheb je vlastníkem označených pozemků, neboť na straně žalobkyně neshledal existenci naléhavého právního zájmu na požadovaném určení a tedy i aktivní věcnou legitimaci. K odvolání žalobkyně KS v Plzni rozsudkem potvrdil (jako věcně správné rozhodnutí) rozsudek OS. Uzavřel, že žalobkyni v rozhodné době za potencionálního zájemce nabídkového řízení nebylo možno považovat, neboť žalobkyně projevila zájem toliko o koupi jen některých pozemků a bez toho, že by sama provedla tzv. zasíťování parcel a výstavbu pozemní komunikace pro jejich obsluhu. Poté NS žalobkyní podané dovolání jako nepřípustné usnesením z 30. 11. 2011, sp. zn. 30 Cdo 506/2011, odmítl. Dovolací soud připomenul, že již v judikátu R 9/2001 bylo vyloženo, že naléhavý právní zájem na určení neplatnosti smlouvy se u osob, které tvrdí, že byly poškozeny na svých právech coby další zájemci o koupi nemovitosti ve vlastnictví obce, může prosadit (je dán) jen na základě tvrzení, že v určené lhůtě (nebo i před započetím jejího běhu) samy zájem o koupi projevily (učinily obci nabídku).  Odvolací soud při rozhodování vycházel ze skutkového zjištění, že město Cheb zveřejnilo svůj záměr prodat předmětný nemovitý majetek, takže žalobkyně měla objektivně (zachovanou) možnost na takto publikovaný záměr města reagovat svou nabídkou na koupi předmětného pozemku, což však neučinila. NS proto konstatoval, že za této situace žalobkyně nemohla být považována ani za potencionálního zájemce nabídkového řízení. Závěrem dodal, že naléhavý právní zájem žalobkyně na požadovaném určení by nebyl dán ani v případě, pokud by bylo zjištěno, že žalované město před realizovaným převodem (vůbec) nepublikovalo svůj záměr prodat předmětný nemovitý majetek, a to vzhledem ke zjištění, že žalobkyně v žalobě projevila zájem (pouze) o koupi jen některých, resp. dvou (z původního pozemku p. č. 560 v k. ú.  Ch. oddělených) pozemků, tedy nikoliv všech pozemků, které byly odděleny z označeného původního pozemku.

Všechna uvedená soudní rozhodnutí napadla žalobkyně (dále již „stěžovatelka“) ústavní stížností podanou k Ústavnímu soudu. Argumentovala tím, že zveřejnění záměru prodeje velké nerozparcelované nemovitosti je z hlediska následného prodeje deseti vybraných malých pozemků (tvořících jen 50 % původní parcely) právně nicotné. Na prodeji deseti malých pozemků nikdy žádný záměr zveřejněn nebyl a stěžovatelka se tak ani o dvě z nich nemohla nikdy ucházet. Nejvyššímu soudu stěžovatelka vytkla nesprávné právní posouzení přípustnosti tzv. nenárokového dovolání, když očekávala, že přinejmenším Nejvyšší soud bude ve věci rozhodovat konzistentně v souladu se svojí judikaturou. V tomto konkrétním případě však stěžovatelku vyloučil z okruhu potencionálních zájemců s odkazem na to, že nestačí prokázat potencionální zájem o skutečně prodaný majetek. Soudy nejenže nepřiznaly žalobní legitimaci potencionálnímu zájemci nabídkového řízení, ale zároveň kontinuálně nepřiznávají právo občanům obce účinně zabránit ochuzování jejich veřejného rozpočtu. Právem domáhat se absolutní neplatnosti protizákonných smluv by přitom občan žijící na území příslušného celku měl disponovat, a to v odrazu své povinnosti odvádět daně a poplatky do veřejného rozpočtu obce.

 ÚS shora označeným usnesením ústavní stížnost odmítl.

Z odůvodnění: V napadených rozhodnutích byly uplatněny právní názory souladné s konstantní judikaturou NS, jenž se otázkou aktivní legitimace osob a existence naléhavého právního zájmu k podání žaloby na určení neplatnosti smlouvy o převodu nemovitosti z majetku obce či na určení vlastnictví obce k takto převedenému majetku, zabýval. NS ve své judikatuře podal výklad, v souladu s nímž je aktivní legitimace k podání žaloby na určení neplatnosti smlouvy převodu  nemovitosti z majetku obce (potažmo na určení vlastnictví obce k tomuto majetku) přiznávána pouze osobám, do jejichž právních poměrů by se určení neplatnosti mohlo promítnout (srov. rozsudek NS sp. zn. 28 Cdo 4813/2007 z 25. 2. 2009), tedy neúspěšnému účastníkovi nabídkového řízení (srov. rozsudky sp. zn. 28 Cdo  4813/2007, sp. zn. 28 Cdo 1895/2001 z 22. 5. 2002 a usnesení sp. zn. 28 Cdo 4199/2009 z 20. 10. 2010) či potencionálnímu účastníkovi nabídkového řízení, který by nabídku obci předložil, pokud by záměr obce o převodu majetku byl řádně zveřejněn tak, aby se o něm, mohl dozvědět (srov. usnesení sp. zn. 30 Cdo 3473/2007 z 25. 11. 2008 a rozsudek sp. zn. 30 Cdo 3087/2006 z 23. 10. 2007). Aktivní legitimaci a naléhavý právní zájem na určení neplatnosti právního úkonu tedy podle dovolacího soudu nemá každý, kdo neplatnost tvrdí (srov. rozsudek sp. zn. 28 Cdo 2506/2008 z 9. 12. 2008); určovací žaloba nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním majetkem (srov. rozsudek sp. zn. 28 Cdo Cdo 4365/2009 z 24. 3. 2010). Pokud by naopak byla komukoli přiznána aktivní legitimace k podání takové žaloby, mohl by kdokoli žalovat neplatnost kteréhokoliv právního úkonu, což by vedlo k protismyslným důsledkům (srov. rozsudek sp. zn. 28 Cdo 2506/2008).

ÚS  výklad zastávaný NS z ústavně právního hlediska aproboval v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1167/11 z 20. 6. 2012. Citovanou judikaturu v něm ÚS shledal za rozumnou a přiléhavou s odůvodněním, že „soudní rozhodování neslouží k řešení teoretických akademických sporů, jejichž výsledek se nijak nepromítne do právní sféry účastníka řízení, ani k zatěžování soudů nesmyslnými či šikanózními žalobami a také nenahrazuje kontrolní mechanismy v rámci územní samosprávy. Cílem soudního řízení je poskytnout ochranu právům (srov. článek 4 a 90 Ústavy), tedy podmínky pro rozhodování obecného soudu jsou dány pouze tehdy, jestliže subjektivní práva jedince mohou být reálně dotčena.“ ÚS na druhou stranu v předmětném nálezu zdůraznil, že dané judikatorní závěry nelze aplikovat mechanicky, nýbrž je třeba zohlednit i specifické okolnosti případu.

V projednávané věci je zjevné, že výše uvedeným požadavkům obecné soudy při svém rozhodování o určovací žalobě stěžovatelky plně dostály. Jak se podává z odůvodnění napadených rozhodnutí, obecné soudy (jmenovitě zejména odvolací a dovolací soud) na základě skutkových zjištění hodnotily konkrétní podobu zájmu stěžovatelky o koupi pozemků ve vazbě na splnění podmínek zveřejnění (§ 39 zákona č. 128/20000 Sb.), přičemž neopomněly vzít v úvahu všechny souvislosti případu. Jejich logicky a pečlivě odůvodněnému skutkovému závěru, že stěžovatelka ve smyslu ustálené judikatury nemohla být považována za potencionálního zájemce nabídkového řízení, jakož i následně vyvozenému právnímu závěru, že stěžovatelce nesvědčí naléhavý právní zájem na požadovaném určení věcně právního vztahu, nelze z výše vyložených hledisek ústavněprávního přezkumu ničeho vytknout.

Co se týče stěžovatelkou zdůrazňované možnosti kontroly hospodaření a nakládání s majetkem obce ze strany občanů, bylo již naznačeno, že žaloba podle § 80 písm. c) OSŘ k tomuto účelu neslouží. Ke kontrole jsou naopak povolány v prvé řadě kontrolní orgány obce (rada obce, komise, finanční výbor apod.) nebo se provádí v rámci dozoru nad samostatnou působností obce (§ 129 a násl. zákona č. 128/2000 Sb.) a pominout nelze ani obecnou, především politickou kontrolu občany obce (od práva účastnit se zasedání obecního zastupitelstva a vystupovat na něm až po právo volit a být volen v obecních volbách). Soudní řízení může být zajisté též kontrolním nástrojem, avšak to zpravidla v rámci takových soudních řízení, v nichž soudy projednávají a rozhodují případy práva veřejného (správního či trestního), neboť se jedná o kontrolu činnosti veřejné moci. V civilním soudním řízení může být právní úkon obce, jímž nakládá se svým majetkem přezkoumán, z hlediska jeho souladnosti s právními předpisy, avšak jen za dodržení podmínky, že žalobce prokáže, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého, což se stěžovatelce v předmětné věci nezdařilo.

Komentář: Výše publikovaný právní názor Ústavního soudu potvrzuje správnou praxi obecných soudů při posuzování otázky naléhavého právního zájmu na podávání určovacích žalob občany obce, které v žádném případě nemohou (za stávající právní úpravy) sloužit jako prostředek kontroly občanů při nakládání s obecním majetkem. Platí tedy ustálený judikatorní právní závěr, že aktivně legitimovaným k podání žaloby o určení neplatnosti předmětného právního úkonu, resp. o určení vlastnictví obce je pouze ten žalobce, do jehož právních poměrů by se takové určení neplatnosti právního úkonu (určení vlastnictví ve prospěch obce) mohlo (např. coby zájemci či potencionálnímu zájemci nabídkového řízení) promítnout.  Ostatně tento judikatorní přístup byl (většinově) akceptován i na posledním VIII. Odborném symposiu, které se konalo  září t. r. na půdě Nejvyššího soudu na téma „Územní samospráva z pohledu soukromého práva v judikatuře Nejvyššího soudu.“ Publikované rozhodnutí Ústavního soudu tak přispívá k předvídatelnosti rozhodování soudů v oblasti přezkumu majetkoprávních úkonů obcí.